株洲市公立医院改革试点工作实施方案

（2010—2011年）
　　根据《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》（国发〔2009〕12号）和卫生部等五部委办《关于公立医院改革试点指导意见》（卫医管发〔2010〕20号）指示精神，结合株洲市医疗卫生实际，制定本方案。

　　一、指导思想

　　坚持公立医院公益性，以提高公立医院运行效率、创新机制体制、加强内部管理为重点，力求“配置更加合理、管理更加顺畅、机制更加灵活、保障更加有力”，实现“资源得优化、医院得发展、群众得实惠、政府得民心”的目标，走出一条因地制宜、特色鲜明、群众满意的公立医院改革发展之路，满足人民群众基本医疗和公共卫生服务需求。

　　二、基本原则

　　坚持政府主导与市场机制相结合的原则；坚持整体推进与重点突破相结合的原则；坚持统筹兼顾与循序渐进相结合的原则；坚持因地制宜与探索创新相结合的原则。

　　三、总体目标

　　构建以城区社区卫生服务机构为基础、公立医院为主体、其他医疗机构为补充的医疗服务体系，建立协调、统一、高效的公立医院管理体制，健全行业监管、医院内部监督和社会监督并举的公立医院监管机制，推行以提高效率为核心的公立医院运行机制，完善科学有效的公立医院补偿机制，促进公立医院健康可持续发展，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗服务，有效缓解群众“看病难、看病贵”问题。

　　四、主要任务

　　（一）明晰产权，深入推进国企医院改革

　　2004年以来，按照中央国企改革的指示精神，占我市公立医院半壁江山的19家企业医院（除1家未改制、1家待注销外）相继进行了企业主辅分离改革改制工作。3家由市政府接管成为政府举办的公立医院，2家由区政府接管并整体转型为社区卫生服务中心；5家改制后实现了管办分开，建立了法人治理结构；1家医院正在实施主辅分离改制工作；1家实行了民营托管；5家转型为社会办社区卫生服务中心（站）。在此基础上，进一步推进企业医院改革改制工作，原企业办医主体要解决好企业医院改制后土地、房屋、设备、人员隶属关系不清，注册登记混乱等问题，真正做到产权明晰、管理有序、注册规范。按照区域卫生规划要求，对基础较好且特色明显的企业医院引导走专科特色道路，并鼓励实施区域整合和专科整合，成为公立医院的有益补充，形成良性竞争态势；对基础较差且特色不明显的企业医院引导整体转型为社区卫生服务中心（站），或实施改制重组为民营医疗机构；对办有社区卫生服务中心（站）的企业医院，一是社区卫生服务中心人、财、物、药房相对独立，以购买服务的方式解决，二是属地管理，社区卫生服务中心（站）由所在区政府管理。

　　（二）优化配置，科学构建医疗服务体系

　　1.完善三级医疗服务体系。一是以社区卫生服务中心、乡镇卫生院为基础。重点做好社区（农村）居民的基本医疗、预防保健、健康教育、康复、计划生育技术指导等工作。二是以二级医院为支撑，突出“大专科、小综合”特色，为区域内居民提供特色医疗服务，并承担对基层医疗卫生机构的技术指导。三是以三级医院为龙头，承担全市医疗技术指导、疑难重症病人诊治等医疗工作，成为医学教育、培训、科研中心，发挥在全市医疗卫生事业中的引领作用。通过优化资源配置，健全完善三级医疗服务体系。

　　2.合理设置医疗机构。三级医院设置。我市城区设置三级甲等医院2所（市一医院、市中医院），其中市一医院、市妇幼保健院、市四医院整合，组建市中心医院。市中医院为中医系列的三级医院，由省卫生厅主办，实行属地管理。

　　二级医院设置。现有二级医院15所，其中市政府举办6所。对现有的二级医院，综合考虑区域均衡和服务可及性原则，在城市五区合理布局，同时启动医院等级评定工作，对原二级医院达不到等级标准的，鼓励参与区域医疗卫生资源整合。

　　专科医院设置。以市一医院的妇产科、儿科和市妇幼保健院、市四医院相关科室组建市中心医院妇女儿童医院，保留市妇幼保健院牌子及其公共卫生职能，妇女儿童医院整体搬迁至市一医院原址；以市三医院为基础，整合市区其他医疗机构精神病科，成立市精神卫生中心；以市二医院传染病区为基础，整合城区医疗机构传染病资源，完善市传染病区功能和作用。

　　基层医疗卫生服务机构设置。按照每个街道3—10万居民设置一个社区卫生服务中心的原则，市区设置21个服务中心；按照中心与站一体化管理原则，中心覆盖不到的地方由中心依据设置规划增设服务站，确保社区卫生服务机构覆盖率达100%。根据城市规模的扩大和人口的增加适当增设若干个中心。乡镇卫生院数量保持不变。对于城区二级以上医院举办的社区卫生服务机构，实行医院二级法人实体，人、财、物相对独立，履行社区卫生服务职能；对于不能独立的社区卫生服务机构则退出社区卫生服务职能，由区人民政府重新设立。

　　在合理设置医疗机构的基础上，根据功能性质、专业特色，按照政府引导、自愿组合、纵向联合的原则，探索建立2-3个以三级医院、二级医院、社区卫生服务中心为体系的医疗机构纵向联合体。

　　依托市中心医院成立市级临床检验中心和消毒供应中心，整合高、精、尖检验检查和消毒供应资源，减少重复投入和浪费；逐步实行后勤服务社会化，探索建立洗涤中心、耗材配送中心。

　　3.实行分级分类管办。市政府负责办好市属公立医院；区政府负责办好区属公立医院、社区卫生服务机构、乡镇卫生院；县（市）人民政府负责办好县人民医院、县中医院、县妇幼保健院、乡镇卫生院（社区卫生服务中心）。各级卫生行政部门按属地原则履行监管职能。

　　医疗机构按照非营利性和营利性两类进行认定。非营利性医疗机构根据投资主体分为政府举办非营利性医疗机构和社会力量举办非营利性医疗机构。市政府举办的非营利性医疗机构主要是5家公立医院，社会力量举办的非营利性医疗机构主要是企业主辅分离改制的企业医院（包括民营医院），承担公共卫生及社区卫生服务功能。营利性医疗机构主要是根据市场需求自主确定医疗服务价格、自主选择经营管理方式、自主分配的医疗机构，此类医疗机构应在工商部门注册登记。不同类别的医疗机构，实行不同的财政投入、管理方式、税收和物价政策。

　　4.建立分级医疗制度。建立社区首诊引导机制。引导基本医疗保险和新型农村合作医疗保险病人除急诊、重危病人抢救外首先到社区卫生服务中心（乡镇卫生院）就诊。

　　实行双向转诊制度。在建立医疗机构纵向联合体的基础上，对于需到上级医院就诊的患者由社区卫生服务中心（乡镇卫生院）依据病情转诊到联合体内的二级或三级医院就诊；对于二、三级医院的术后康复期病人、慢性病维持治疗期病人则转回联合体内的社区卫生服务中心（乡镇卫生院）。

　　完善社区卫生服务网络。市政府负责制定基层医疗服务机构建设规划，区政府负责组织实施，通过直接举办或购买服务的方式实现城市社区卫生服务全覆盖，打造基本医疗15分钟服务圈,全面实施基本药物制度，降低药品价格。在社区推行家庭责任医生制度，为居民及时提供健康咨询、定期检查、门诊治疗、常见疾病诊治、重大疾病转诊等医疗服务。

　　强化政策支持引导。基本医疗保险、新型农村合作医疗管理部门负责制定社区首诊和双向转诊有关规定和工作规范，通过完善社区卫生服务功能、提高服务能力和水平、制定医保优惠政策、拉开社区与二、三级医院的支付比例等措施，引导病人自觉向基层医疗机构分流，最终实现“小病在社区、大病进医院、康复回社区”，减轻大医院的就诊压力，缓解老百姓“看病难”问题。

　　5.建立密切协作机制。在分级诊疗和医疗机构纵向联合的基础上，按照打基础、保基本、强基层的原则，建立上下级医院密切协作机制。三级医院对口支援二级医院和县级医院，城市二级医院对口支援社区卫生服务中心，县级医院对口支援乡镇卫生院。三年内，全市组织实施“百千万”工程，即“组织百名医生下基层、培训千名基层医务人员、联系万户居民”。

　　6.形成多元办医格局。鼓励利用社会资本举办我市较为缺乏、符合居民健康需求、发展前景可观、非重复建设的专科特色医院；探索外来资金改制重组二级公立医院。

　　（三）明确责权，改革公立医院管办体制

　　1.履行政府办医职能。按照协调、统一、高效的要求，成立市公立医院工作委员会，履行政府办医职能，以出资人身份负责市政府举办的公立医院的资产管理、财政投入规模及方向、医保基金支付、大型基本建设投资、大型医疗设备购置、绩效考核结果运用等重大事项决策，确保公立医院公益性质。市公立医院工作委员会由市长任主任，常务副市长、分管副市长任副主任，卫生、发改、组织、编办、国资、财政、人事、物价、社会保障、民政、司法、公安、审计、药监等部门主要负责人任成员，下设办公室（为市卫生局下属二级机构），作为日常办事机构，负责市公立医院工作委员会决策的执行和日常事务工作。

　　2.建立公立医院法人治理结构。建立以理事会、院务会、监事会为架构的公立医院法人治理结构，健全决策、执行、监督相互制衡的权力运行机制。制定章程，明确理事会、院务会、监事会职责，科学界定所有者和经营者的责权。卫生行政部门不具体运作医院，不直接干预医院日常经营管理活动。

　　成立公立医院理事会。市公立医院工作委员会办公室作为公立医院出资人代表，负责组建公立医院理事会。理事会由出资人代表、医院代表及其他代表等组成（按照医院等级设7-11人），对出资人负责。理事会作为公立医院具体运营的决策机构，拥有医院财务收支知情权、医院发展事项决策权，负责制定以医疗任务工作量、履行院长职责、成本控制、病人满意度、人均医疗费用控制等为主要指标的院长绩效考核办法并组织实施，依据考核情况决定院长薪酬，其薪酬控制在本院职工年平均薪酬的2-4倍以内。

　　实行公立医院院务会制度。院务会由以公立医院院长为代表的高层管理者组成，院长通过院务会行使经营管理权，实行理事会领导下的院长负责制，在理事会授权范围内，负责医院经营、业务发展、机构设置、员工招聘、专技职务聘任、二次分配及非资产性的经费支出等。按照“老人老办法，新人新办法”，逐步取消公立医院行政级别,实行公立医院领导人员岗位管理制度。逐步推行公立医院院长职业化管理，着力培训职业院长。

　　成立公立医院监事会。监事会由出资人代表、医院代表和职工代表等组成，负责监督医院的决策、经营、财务、业务等执行情况。同时，加强公立医院的社会监督、群众监督和舆论监督，有效形成包括人大代表、政协委员、医疗保险机构、社会评估机构、新闻媒体和医疗专家等组成的监督网络体系,对公立医院医疗行为、服务质量、行风建设等方面情况进行监督和评议。监督和评议结果作为医院财政投入的重要依据。

　　3.依法履行管医职能。各级卫生行政部门对辖区内医疗机构实行全行业依法监督管理，具体负责制定区域卫生规划和卫生行业标准，完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制，依法监督医疗机构履行公共服务职能情况，依法打击各种非法行医、违法行为和不正当竞争，维护医疗服务市场秩序；严格监管公立医院发展规划的落实，合理控制公立医院建设规模、标准及大型医用设备的配置；充分依托现有的各专业医疗质量控制评估组织，建立各级各类医院质量管理评价体系；健全医疗事故责任追究制和患者投诉处理机制，联合公安、司法、保险机构建立医疗纠纷第三方调处机制，严厉打击“医闹”行为。

　　（四）效率优先，完善医院内部运行机制

　　1.改革人事分配制度。公立医院在机构、编制、职数总额控制的前提下，由医院自主决定内设机构、自主用人，按有关程序，报市公立医院工作委员会办公室和市编委审核备案。公立医院在科学设岗的基础上，实行全员劳动合同制、专业技术职务评聘分开制、新进人员公开招聘制，把绩效工资与管理职级、岗位等级、专技职务、工作态度等挂钩，建立科学完备的考核体系，充分调动医务人员的积极性。在条件成熟的情况下，选择1家公立医院探索绩效工资改革试点途径。

　　2.提升医疗整体水平。按照“三升一降”的目标，进一步加强医院内涵建设，提高医疗服务水平。

　　一是更新医疗服务理念。牢固树立以病人为中心的宗旨，在广大医务人员中倡导多笑容戒冷漠、多解释戒牢骚、多问候戒计较、多主动戒被动的“四多四戒”服务理念，大力实施“树名医、建名科、创名院”战略，打造优质医疗服务品牌。

　　二是提升医疗服务质量。强化医疗核心制度的落实，完善重症病人抢救绿色通道的建设，确保医疗安全；开展常见病临床路径管理，选择市中心医院作为试点；加强重点学科和特色专科建设，提高医教研水平，以市中心医院感染内科、消化内科、肝胆外科为主筹建肝病研究所、肝病实验室，争创国家或省级重点实验室；加强市公共卫生应急救援指挥中心和急救医疗服务网络建设，科学应对突发公共事件和救治急危重症患者；常规开展优秀病历、最差病历评选活动，加强环节质控，提高病历质量；坚持中西医并重，鼓励公立医院发展中医药事业。

　　三是提升医疗服务能力。简化就医流程，实行预约挂号、分类诊疗、365日门诊、一站式服务等便民措施；实行护理星级服务；加强信息化建设，用1至2年时间建立市级卫生信息平台，实现医院、基层医疗卫生服务机构、公共卫生机构、医保经办机构之间的互联互通机制，同时选择市中医院推行电子病历、电子档案试点；加强行业自律和文化建设，建立临床医生个人职业操守信誉档案和考核体系，不断提高医务人员的人文和道德素养。

　　四是提升群众（患者）满意度。在公立医院门（急）诊、挂号室、收费处、药房等窗口开展优质服务竞赛，推行进院有人问、检查有人陪、生活有人管、出院有人送、回家有人访的“五有”服务举措，积极推进公开办事程序、公开办事结果、公开服务承诺、公开服务内容、公开行为准则，主动接受群众（患者）和社会的监督，采取多种措施，提升群众（患者）对医疗服务的满意度。

　　五是有效降低医疗费用。加强对城区所有社区卫生服务中心和乡镇卫生院实行基本药物制度情况的监督，确保基本药物目录零差率销售。所有公立医院实行省级网上药品集中采购，继续推进药品集中配送制度，并逐步提高国家基本药物使用比例；严格执行价格政策，做到“四合理”，即合理检查、合理用药、合理治疗、合理收费；实行同级医疗机构检验结果互认，减轻病人负担，有效降低医疗费用。

　　3.强化财务监督管理。试行总会计师制度。严格预算管理、收支管理和财务集中统一管理，全面推行医院全成本核算。积极推进公立医院财务制度和会计制度改革，加强资产管理，落实和完善财务内控制度、内部和外部审计制度。

　　4.加强人才队伍建设。实施“351人才行动计划”，即三年内，选派50名临床医疗骨干到境外培训，选派100名医疗管理人员、业务骨干到国内发达地区培训进修。完善毕业后医学继续教育制度，培养合格的临床医学人才；在临床医务人员中定期开展“三基”竞赛考试和技能比武，强化“三基”训练，夯实业务基础。

　　积极探索住院医师规范化培训制度，结合株洲的实际情况，加强住院医师规范化培训基地建设，三年内，选择1-2所三级医院作为试点，对新招聘的应届毕业人员进行规范化培训，建立高水平的临床医师队伍。

　　（五）多措并举，完善公立医院补偿机制

　　1.加大财政投入力度。根据市公立医院改革的需要和财力情况，逐步增加财政投入。对市直公立医院在原有财政投入基数的基础上，确保每年增长幅度高于经常性财政预算支出增长幅度。财政投入主要用于事业单位养老保险制度改革前符合国家规定的离退休人员费用、政府指定的紧急救治、援外、支农支边、支援社区等公共服务、基本建设和大型设备购置、重点学科建设与人才培训补助。

　　2.完善医保基金支付制度。按照医保基金（城镇职工医保、城镇居民医保、新农合）向基层医疗机构倾斜的原则，改革医保基金结算办法。在严格基本医疗保险监管的基础上，完善医保基金总额预付、按病种付费、按人头付费等办法，引进协商谈判机制，有效控制医院医药费用。提高社区卫生服务中心的支付比例，提高低收入人群的报销比例，提高传染病、精神病等疾病的支付比例，逐步扩大医疗保障范围，不断提高居民的受益度。

　　3.拓宽其他补偿途径。对基本医疗保险支付范围外的诊疗费用，探索大病救助和商业保险公司举办补充医疗保险的惠民办法，缓解群众看不起病的问题。

　　五、实施步骤

　　（一）统一思想，制定方案（2010年2月—2010年4月）

　　深入调查研究，精心测算数据，不断深化认识，统一改革思想。制定《株洲市公立医院改革试点实施方案（2010—2011年）》和《株洲市城区医疗机构设置规划》，并按相关法律和规定要求，进入报批程序，上报市委市政府、市医改领导小组、省卫生厅、省医改领导小组、卫生部和国务院医改领导小组办公室。适时召开全市公立医院改革试点工作动员大会。

　　（二）实施启动，稳步推进（2010年5月—2011年6月）

　　启动公立医院改革试点，包括制订公立医院改革试点配套文件、完善公立医院管理体制、选择部分具有代表性的公立医院实施医疗资源整合、诊疗规范与临床路径建立、完善绩效考核制度等。

　　（三）总结完善，巩固提高（2011年7月—2011年12月）

　　加强对公立医院改革试点工作的指导和评估，及时总结试点工作情况，完善有关政策措施，力求试点工作在难点上有进展、重点上有突破、亮点上有特色。

　　六、保障措施

　　（一）加强组织领导

　　成立由市长任组长，常务副市长、分管副市长任副组长，卫生、发改、组织、编办、国资、财政、人事、物价、劳动保障、公安、民政、司法、审计、药监等部门负责人组成的公立医院改革试点工作领导小组，加强对试点工作的指导、协调、考核和监督，在市卫生局成立专门办公室，具体组织实施试点工作。城市各区政府和市属7家公立医院按照本《方案》，制定本区域本单位的公立医院改革试点工作实施方案，并成立改革试点工作领导小组，组成专门工作班子具体组织实施。

　　（二）强化部门协调

　　明确市公立医院改革试点工作领导小组各成员单位工作职责，签订工作责任状，建立责任追究制和联席会议制，加强对试点工作的指导和评价，协调解决试点工作中出现的问题，稳步推进试点工作。

　　（三）营造良好环境

　　坚持正确的舆论导向，广泛宣传改革试点的重大意义、目标任务和政策措施，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性。及时解答群众关心的问题，争取广大人民群众和社会各界的理解和支持。加强对公立医院改革试点的舆情监测与研究，积极引导社会舆论，营造良好的改革环境。

　　（四）切实维护稳定

　　公立医院改革试点是一项庞大的系统工程，政策性强，涉及面广，要充分考虑政府、社会、医院、医务人员等各方面的承受能力，要有计划、有步骤、有重点地推进。努力把工作做在前面，把矛盾解决在基层，把问题化解在萌芽状态。要制定维稳应急预案，建立报告制度和责任追究机制。力求在改革中确保稳定，在稳定中促进改革。