关于公立医院改革试点工作的实施意见(马政[2010]57号)《2010年第15号》 

当涂县、各区人民政府，市政府各部门、直属机构，有关单位：

为进一步深化我市公立医院改革，促进公立医院持续健康发展，加快建立比较完善的医疗服务体系，不断提高全市居民健康水平，按照卫生部等五部委《关于公立医院改革试点的指导意见》（卫医管发〔2010〕20号）和《中共马鞍山市委、马鞍山市人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见》（马发〔2009〕10号）要求，结合实际，提出以下实施意见。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。

坚持公立医院的公益性质和主导地位，坚持中西医并重方针，按照“城乡统筹、资源整合、优化结构、提高质量、科学发展”的要求，强化政府责任，健全服务体系，创新体制机制，加强内部管理，促进公立医院持续健康发展，满足城乡居民基本医疗服务需求，形成具有马鞍山特色的公立医院改革发展之路。

（二）基本原则。

坚持以人为本，保障群众健康。通过体制机制创新，充分调动医务人员积极性，坚持把维护人民群众健康权益放在第一位，切实缓解群众看病难、看病贵问题。

坚持公平效率统一，提高服务水平。坚持政府主导，保障基本医疗服务的均等与公平。同时，注重发挥市场机制作用，动员社会力量参与，鼓励多元化办医，促进资源的优势互补，推动不同性质医院协调发展，提高技术水平、服务质量和运行效率。

坚持实事求是，凸显地域特征。立足我市经济社会发展实际和区域医疗资源现状，充分发挥市立医疗集团作为我市公立医院改革的实施主体作用，以资源整合和优化结构布局为重点，构建城乡协调发展的医疗服务体系。

坚持统筹兼顾，突破重点环节。统筹公立医院与医药卫生体制协调改革，正确处理各方关系；统筹城乡医疗资源，协调推进公立医院改革试点与安徽省基层医药卫生体制综合改革试点工作，兼顾供方和需方、当前和长远；兼顾整体与重点，既注重公立医院改革的总体设计，稳妥推进改革，又突出重点，抓住关键，大胆探索，力求有所突破。

二、总体目标和实施步骤

（三）总体目标。

构建目标明确、布局合理、规模适当、结构优化、功能完善、富有效率的公立医院服务体系，形成能满足不同社会群体健康需求的多元化办医格局，建立具有本地特色的公立医院管理体制和运行机制、比较科学规范的公立医院补偿机制和监管机制，公立医院的运行效率、内部管理水平、公共服务能力明显提高，为广大人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

（四）实施步骤。

1．宣传发动阶段（2010年2月至3月）：认真学习政策文件，明确公立医院改革试点总体思路，开展改革试点的宣传发动工作。

2．组织实施阶段（2010年3月至2011年1月）：

（1）政策报批阶段（2010年3月至4月）：制定改革试点工作实施意见，按规定程序上报审批。

（2）启动实施阶段（2010年5月至12月）：建立改革试点工作推进机制，按照统一部署，有序稳妥启动相关改革试点工作。

（3）组织评估阶段（2011年1月）：初步完成改革试点工作基本任务，对改革试点工作进行阶段性评估。

3．深入推进阶段（2011年2月至10月）：根据阶段性评估的结果，进一步完善相关改革试点措施，深入推进改革试点工作。

4．试点总结阶段（2011年11月至12月）：完成改革试点总体目标任务，基本形成我市公立医院的改革体系，全面总结改革试点实践成效。

三、试点的主要内容

（五）构建和完善公立医院服务体系。

1．完善医疗机构设置规划。按照省政府制订的卫生资源配置标准和省级区域卫生规划与区域医疗机构设置规划，统筹考虑我市地理区位、城市发展规划、城市经济社会现状、城乡区域医疗卫生资源实际格局、医疗服务需求等因素，研究制订马鞍山市医疗机构设置和发展规划，加强其与城市发展规划、土地利用规划等的衔接，合理配置我市医疗卫生资源。

2．推进纵向一体化发展战略。市立医疗集团要在认真总结近两年来改革实践经验的基础上，加快实施纵向一体化发展战略，以产权、技术、管理为纽带，构建以市人民医院为核心、专科医院为特色、向社区卫生服务中心和中心乡（镇）卫生院辐射的不同层次的医疗联合体。支持市立医疗集团举办社区卫生服务机构，支持市立医疗集团积极采取合作、托管、重组、兼并等方式，提高社区卫生服务中心和乡（镇）卫生院的服务能力和管理水平，促进城市医疗技术和服务向基层向农村延伸，促进双向转诊制度的有效实施，带动基层医疗卫生机构发展，加快医疗城乡一体化建设步伐。

3．进一步优化公立医院资源配置。充分发挥市立医疗集团人、财、物统一管理的优势，针对集团各医疗分支机构的不同特点和优势，在近两年来优化配置、整合资源的基础上，进一步在组织结构、人员技术力量及设备设施等方面进行合理调整，优化布局和结构，实现优势互补、资源共享，提高资源利用效率，最大限度地满足群众的医疗服务需求。

4．积极推进中医药服务体系建设。落实国家扶持和促进中医药事业发展的政策措施，按照省政府《关于进一步加快中医药事业发展的意见》（皖政〔2009〕87号）、省卫生厅《关于印发安徽省深化医药卫生体制改革中医药实施方案（2009—2011年）的通知》（皖卫中〔2009〕92号）和市政府《关于进一步加快中医药事业发展的实施意见》（马政〔2010〕36号）要求，扶持市、县两级中医医疗机构发展，完成市中医院南迁工程国家扩大内需项目和当涂县中医院建设项目，建设中医特色、中医“治未病”和中医康复“三位一体”的集约式中医服务体系。同时，按照国家中医药管理局和安徽省关于公立中医医院改革试点的要求，开展专题调研，制定马鞍山市公立中医医院改革试点方案，促进公立中医医院改革工作与公立医院改革试点工作同步协调推进。

5．增强市级公立医院服务能力。完成新建市人民医院门诊大楼及辅助项目工程、新建市传染病医院二期工程的建设任务，按设计规模及服务功能匹配床位、医生、卫生装备等基础条件。启动新建市人民医院外科综合大楼、改扩建市妇幼保健院住院楼和门诊楼、改扩建市精神病医院等工程项目。

6．加强县级医院能力建设。启动当涂县人民医院的择址迁建项目并争取列入国家2010年重点加强2000所县级人民医院建设项目中。进一步完善城乡医院对口支援制度，多形式、多渠道加强人才队伍建设，逐步提高县级医院的人员素质和能力水平。

（六）进一步完善公立医院管理体制。

1．推进公立医院管理体制改革。根据市委、市政府《关于深化全市卫生事业改革和发展的若干意见》（马发〔2008〕4号）及市委办、市政府办《关于印发〈马鞍山市市立医疗集团组建方案〉的通知》（党办〔2008〕19号），市立医疗集团作为市政府办医职能和所属国有资产管理的责任主体，要认真履行国有资产出资人职责，负责做好市级公立医疗机构国有资产的投资、管理、运营，同时接受市卫生行政部门的行业管理和业务指导。市卫生行政部门要组织实施区域卫生规划，优化城乡卫生资源配置，强化全行业管理以及医疗安全质量监管。市政府有关部门按照职责，制订并落实按规划设置的公立医院发展建设、人员编制、人事制度改革、政府投入、医药价格、收入分配、医保配套等政策措施，为公立医院履行公共服务职能提供保障条件。

2．建立集团化公立医院法人治理结构。落实市立医疗集团法人地位，加快建立集团化法人治理机构。市立医疗集团法人治理机构的模式初步设计为以集团董事会为中心的双层监管独立行政事业法人。

设立市立医疗集团董事会。董事会行使部分资产的所有权和全部资产的使用权、经营管理权、处置权以及对市立医疗集团运营中的重大问题、发展战略、经营层人事任免等事项的决策权。

市立医疗集团下属医疗机构为经营层，实行董事会领导下的经营层管理者负责制，经营层管理者由董事长提名，董事会聘任，对董事会负责，下属医疗机构按独立法人设置。

市立医疗集团内部建立监事会，对财政补助资金的使用效益情况，医疗行业法律法规执行情况，经营层的经营管理行为，医疗服务对象的利益维护情况，医院员工的利益维护情况进行监督；外部建立由发展改革、卫生、财政、国资、审计、医保等相关部门组成的公立医院监管委员会，负责市立医疗集团国有资产的保值增值情况、医疗集团公益化目标的实现情况、医疗集团执行市委市政府相关政策情况、医疗集团重大决策以及医疗集团财务运行情况进行监督和检查。

（七）改革公立医院内部运行机制。

1．建立以预算管理和成本管理为核心的经济运营体系。建立符合集团化和现代医院管理要求、财务集中与分权相结合的公立医院财务管理制度。加强资产管理，优化资产配置，确保国有资产保值增值。全面实行预算管理和成本管理，控制运行成本，提高运行效率，降低患者就医费用。建立健全内部控制，实施内部和外部审计制度。在市立医疗集团内建立总会计师制度。

2．建立健全以岗位管理制度和聘用制度为核心的人事管理制度。稳步推进市立医疗集团各分支机构执行院长职业化建设，在落实对公立医院进行以公益性为核心的绩效考核管理的基础上，探索建立院长激励约束机制。建立规范合理的人员流动机制。建立以专业技术能力、工作业绩和医德医风为主要评价标准的卫生专业技术人员评价体系。在市立医疗集团内开展执业医师多点执业试点。

3．进一步完善岗位绩效工资制度。市立医疗集团要在现有绩效考核分配制度基础上，积极探索建立并进一步完善以医疗质量、服务质量和岗位工作量为主要考核内容的绩效考核制度，把工作人员的收入与其岗位职责、工作表现和工作业绩相联系，实行“以岗定薪、一岗一薪、薪随岗变”的岗位绩效工资制度，充分调动医务人员的积极性。完善高层次医学人才收入分配激励机制。

4．合理核定公立医院人员编制。综合考虑公立医院实际发展状况、医疗服务需求、财政供给能力和人力资源配置等因素，根据国家和省有关规定，制定市级公立医院人员编制方案，解决好在公立医院工作多年、具有一定学历职称和临床经验的业务骨干的养老保险问题，充分调动广大医务人员积极性，让公立医院吸引和留住人才。

（八）建立健全公立医院补偿机制。

1．改革补偿机制。改革以药补医机制，逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。服务收费和政府补助兼顾医院功能定位、医疗保障基金承受能力、本地财政能力、城乡居民收入水平和对价格调整的承受能力等因素合理确定。

2．增加财政投入。研究制定我市公立医院政府投入的政策性文件，使政府投入科学化、制度化、规范化。政府负责公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损补偿等。对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和支援社区等公共服务经费。对市妇幼保健医院承担公共卫生的机构和人员参照其它公共卫生机构的经费标准等予以补助，对市妇幼保健医院、市传染病医院、市精神病医院等在投入政策上予以倾斜。建立扶持中医药发展专项基金。

3．合理调整医药价格。在成本核算的基础上，合理确定医疗技术服务价格，降低药品和大型医用设备检查治疗价格，加强医用耗材的价格管理。对公立医院因逐步取消药品加成政策而减少的合理收入，采取增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准等措施，通过医疗保障基金支付和增加政府投入等途径予以补偿。药事服务费原则上按照药事服务成本，并综合考虑社会承受能力等因素合理确定，将增设的药事服务费项目纳入基本医疗保障报销范围。

4．完善医保支付制度。建立与全市经济社会发展水平相适应的医保基金筹资增长机制。完善基本医疗保障费用支付方式，积极探索实行按病种付费、按人头付费、总额预付等方式，及时足额支付政策和规定范围内的医保费用。合理核定临床单病种诊疗费用，不断扩大我市单病种医保费用结算的病种范围。完善医疗保障体系，重点降低儿童白血病、先天性心脏病、宫颈癌、乳腺癌、肾透析等重大疾病患者的医药费用个人负担。鼓励商业保险公司承担基本医疗保险支付范围以外的补充医疗保险业务。探索建立政府主导下的医保部门和医疗机构之间的沟通和协调机制，保障医保基金合理、规范使用。

（九）加强公立医院内部管理。

1．加强医疗质量管理。进一步健全和落实医院管理规章制度和人员岗位责任制，健全医疗质量管理组织，加强医疗质量培训和医学继续教育工作，进一步强化医务人员医疗质量意识，加大医疗质量评审和检查的力度，健全全面医疗质量管理体系。认真贯彻落实《护士条例》，加强护理工作，加强护士队伍建设，改善临床基础护理质量管理，改进护理服务，努力让患者满意。

2．开展临床路径管理试点。积极开展卫生部推荐病种的临床路径管理试点工作，探索建立适合市情的临床路径管理制度、工作模式以及质量评估监督和持续改进体系。以应用临床路径为契机，结合开展临床药物应用指南工作，进一步规范诊疗行为，促进临床诊疗的科学化、规范化和标准化，全面提高医疗服务质量，保证医疗安全，控制医药费用。

3．提高医疗服务水平。着力改善就医环境，转变服务理念，改进服务方式，优化服务流程。根据群众需求，开设方便群众看病就医的简易门诊、无假日门诊、日间病房、特需医疗服务、预约诊疗服务等服务项目，延长二、三级医院门诊挂号时间。完善市立医疗集团内临床检查、检验结果互认制度。建立健全患者投诉管理机制，实行医疗工作“首诉负责制”，及时有效处理患者投诉，构建和谐医患关系。

4．坚持科教兴医战略。以人才队伍建设和技术创新为引领，全面推进医院学科建设，努力建设一批在省内同级医院中处于先进水平的学科群。坚持制度创新，以“内培外引”为手段，积极参与国家临床医学人才“百千万工程”。

5．完善医药分开管理。市立医疗集团要在现有医药分开管理的基础上，深入研究创新集团化药品器械供应保障管理工作的体制机制，建立运转高效的现代物流供应体系。加强用药管理，完善药事管理制度。推行临床药物应用指南试点，规范处方点评工作。建立和完善药品管理信息系统，健全临床药师制度和药事委员会制度，形成对不合理用药和开单提成行为实施有效监管的长效机制。

6．加快医疗信息化建设。加快建立以电子病历、成本核算、绩效管理等为重点的公立医院信息系统，推进数字化建设。探索建立城域网模式的医疗卫生信息网络，研究医疗与公共卫生之间、医疗卫生机构与医保经办机构之间信息的互联互通，构建高效、便捷的医院信息平台。

（十）改革公立医院监管机制。

1．强化全行业管理。进一步强化卫生行政部门的发展规划编制、资格准入管理、规范标准制定、医疗服务监管、卫生绩效评估、行业信息发布等全行业管理职能，依法实行全行业监管。各级各类医疗卫生机构均由市、县（区）两级卫生行政部门按照分工负责制的原则，实施统一规划、统一准入和统一监管。

2．加强医疗服务安全质量监管。卫生行政部门要探索建立医疗质量管理控制、评价与监督体系，充分发挥专业医疗质量控制中心的作用，进一步健全医疗质量监控网络，形成医疗质量管理的长效机制。以“医院管理年”和“医疗质量万里行”活动和等级医院评审为抓手，积极推进临床路径管理试点和单病种质量管理。完善以公益性为核心、以病人为中心、以绩效为导向的公立医院监管制度。开展医师多点执业试点。加大违法医疗广告查处力度，打击非法行医和非法采供血行为。

3．建立社会多方参与的监管机制。全面推进医院信息公开制度，接受社会监督。强化医疗保障经办机构对医疗服务的监督制约作用，依照协议对医疗机构提供的服务进行监督，并纳入公立医院考核和评价内容中。充分发挥会计师事务所的审计监督作用。加强医疗行业协会（学会）在公立医院自律管理监督中的作用。

4．建立医疗纠纷预防与处置长效机制。贯彻落实《马鞍山市医疗纠纷预防与处置暂行办法》（马政〔2010〕11号），充分发挥市医疗纠纷人民调解委员会的作用，建立和完善医疗纠纷第三方调处机制。全面推行医疗责任保险，有效防范医疗风险。

（十一）建立住院医师规范化培训制度。

实施住院医师规范化培训制度。探索建立符合医学人才成长规律、适应市情的住院医师规范化培训制度，把住院医师培训作为全科医生、专科医生培养的必经环节。按照国家、省有关政策规定和部署，制定我市住院医师规范化培训计划，确定住院医师规范化培训基地，建立住院医师规范化培训经费保障机制，完善编制管理、岗位设置、人员聘用和工资保障等人事保障机制和其他相关政策。

（十二）推进多元化办医格局。

1．加快民营医疗机构发展。在促进公立医院健康有序发展的同时，按照《马鞍山市人民政府关于进一步加快民营医疗机构发展的实施意见》（马政〔2009〕84号）要求，鼓励、支持和引导社会资本举办医疗机构，加快形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。

2．完善和落实社会力量办医优惠政策。所有依法准入的医疗机构，在医保定点、科研立项、职称评定、继续教育等方面与公立医院同等对待，在服务准入、监督管理等方面一视同仁。完善营利性医院税收优惠政策，营利性医疗机构提供的公共卫生服务可以按规定获得政府补助。加强对非公立医院的监管，引导非公立医院依法经营、加强管理、严格自律、健康发展。

3．实施医疗机构分类管理。按照营利性与非营利性分开的原则，建立政府提供基本医疗服务、市场提供高端服务、社会提供广济善助的分类指导机制。政府举办的非营利性医疗机构以提供基本医疗服务为主，其提供的特需服务比例应不超过全部医疗服务的10%，并严格实行备案管理。引导营利性医疗机构根据需求找准定位，发展高端和特需等医疗服务。鼓励社会力量依法兴办非营利性医疗机构、慈善医疗机构或向医疗救助机构、医疗卫生机构等进行慈善捐赠。

四、试点的组织领导

（十三）强化领导、健全机构。

我市作为公立医院改革国家联系试点城市和安徽省公立医院改革试点城市，承担着探索经验、提供借鉴的试点重任，必须充分认识公立医院改革的重要性、复杂性和艰巨性，精心组织，加强领导，扎实工作。市政府成立市公立医院改革试点领导小组，市政府主要领导担任组长，市政府分管领导担任副组长，统筹组织实施我市公立医院改革试点工作。领导小组办公室设在市卫生局。

（十四）加强协调、落实责任。

领导小组办公室要积极发挥组织协调作用，会同有关部门和单位深化和细化改革措施，做好各项改革之间的配套衔接工作，加强监督检查和阶段评估，统一推进改革试点工作。市发展改革、编制、财政、社会保障、卫生、物价、食品药品监管等部门和市立医疗集团等单位要落实责任，分工协作，密切配合，认真解决改革试点中遇到的困难和问题，推动试点工作全面有序进行。

（十五）广泛宣传、营造氛围。

领导小组办公室要会同宣传部门正确把握舆论导向，合理引导社会预期，广泛宣传国家、省、市关于公立医院改革试点的政策，为改革试点工作营造良好的社会舆论氛围，争取广大人民群众和社会各界的理解和支持，调动医务工作者参与改革的积极性和主动性。要认真宣传推广各部门和单位的好经验、好做法，充分发挥典型示范作用，更好地推动改革试点工作。

（十六）上下联动、整体推进。

要在积极推进市级公立医院改革试点工作同时，加强对当涂县公立医院改革的指导和监督。当涂县参照市级公立医院改革试点的经验和做法，按照全市公立医院改革试点工作的总体规划和工作部署，提出县级公立医院改革的总体思路和工作方案，按规定的程序审批后组织实施。

 二〇一〇年七月二十四日