湖北省公立医院改革试点实施意见

（征求意见稿）

根据中共中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》，国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》，卫生部、中央编办、国家发展改革委、财政部和人力资源社会保障部《关于公立医院改革试点的指导意见》，制定本实施意见。 

一、公立医院改革试点的指导思想和基本原则 

（一）指导思想

坚持公立医院的公益性质，把维护人民健康权益放在第一位，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，创新体制机制，调动医务人员积极性，提高公立医院服务能力与运行效率，满足人民群众基本医疗服务需求。按照“适度规模、优化结构、合理布局、提高质量、持续发展”的要求，坚持中西医并重方针，统筹配置城乡之间和区域之间医疗资源，促进公立医院持续健康发展，切实缓解群众“看病贵、看病难”问题。  

（二）基本原则

坚持公平与效率统一，政府主导与发挥市场机制相结合；坚持公立医院的主导地位，鼓励多元化办医，推动不同所有制和经营性质医院协调发展；坚持发展、改革和管理相结合，完善服务体系，创新体制机制，加强内部管理；坚持总体设计，有序推进，重点突破，系统总结；坚持中央确定改革方向和原则，立足我省省情，鼓励地方解放思想，因地制宜，大胆探索创新。

二、试点的总体目标和主要任务

（一）总体目标

    构建公益目标明确、布局合理、规模适当、结构优化、层次分明、功能完善、富有效率的公立医院服务体系，探索建立公立医院与基层医疗卫生服务体系的分工协作机制，加快形成多元化办医格局，形成比较科学规范的公立医院管理体制、运行机制、监管机制和补偿机制，加强公立医院内部管理，促使公立医院切实履行公共服务职能，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。形成符合我省省情的公立医院改革的总体思路和主要政策措施，为全面推动我省公立医院改革奠定基础。  

（二）主要任务

强化区域卫生规划。根据政府主导、控制总量、优化存量、适应需求、体现公益、属地管理的原则，按照省卫生资源配置标准、区域卫生规划和医疗机构设置规划指导意见，以各市（州）为单位研究制定本地区域卫生规划和医疗机构设置规划，统筹医疗资源配置，在此基础上研究制定本级政府举办的公立医院设置和发展规划，合理确定公立医院类别、数量、规模、布局、大型医疗设备配置标准和功能、任务，优化结构和布局，完善服务体系。探索公立医院医疗资源重组，引导社会资本以多种形式参与改制或充实加强基层医疗机构。

改革公立医院管理体制。按照政事分开、管办分开的原则，建立协调、统一、高效的公立医院管理体制，科学界定公立医院所有者和管理者的权责，探索建立医院法人治理结构，推进医院院长职业化、专业化建设。

改革公立医院补偿机制。探索实现医药分开的具体途径，改变医疗机构过度依赖药品销售收入维持运转的局面，逐步取消药品加成政策，合理调整医疗服务价格，完善基本医疗保障支付方式，落实财政补助政策。落实中医药扶持政策。

改革公立医院运行机制。深化公立医院人事制度和收入分配制度改革，改进公立医院经济运行和财务管理制度；加强公立医院内部管理，落实各项医院管理制度，制订疾病诊疗规程并推广实施，加快推进信息化建设，保障医疗质量，提高服务效率，控制医疗费用，方便群众就医。 

健全公立医院监管机制。实施医院信息公开，完善公立医院绩效考核制度，建立健全服务监管机构，加强对公立医院功能定位、经济运行和发展规划的监管。建立完善医疗质量安全控制评价体系和各级各专业医疗质量控制评价组织，加强实时监管，持续改进服务质量。 

形成多元化办医格局。根据区域卫生规划，积极推进现有卫生资源整合，进一步探索新的办医模式和多渠道筹融资建设公立医院的方式。鼓励社会资本兴办500张床位以上的大型综合性民营医院和100张以上的专科医院，探索通过采取招标形式选择优势资源兴办民营医院。加快发展中间性医疗服务，支持民间资本兴办康复医疗、护理院（站）、老年病和慢性病医院等医疗机构，参与公立医院转制改组。支持民营医疗机构承担公共卫生服务、基本医疗服务和医疗保险定点服务。从医疗质量、医疗行为、收费标准等方面对各类医疗机构加强监管，促进民营医疗机构健康发展，满足群众不同层次的医疗服务需求。

（三）试点单位和实施步骤

鄂州市作为国家联系的试点城市，要在原有实施方案的基础上，加快制定相关配套政策，着力启动各单项试点工作。 

    省新华医院和天佑医院作为省级试点医院应按照实施方案抓紧组织实施。 

    全省23所改革试点医院，应明确各自的单项改革试点任务，突出重点，创新特色，力求在单项改革上取得成效并有所突破。 

    各地在进行改革试点时，既可以全面推进综合配套改革，也可以在单项或若干关键环节重点突破；既可以在全市（州）辖区范围内选择县级以上公立医院开展单项试点，也可以选择部分有代表性的公立医院进行综合配套试点。 

    各级政府和部门要进一步履行职能，加强对试点城市与医院的调研督导，及时研究解决存在的问题和困难。积极组织试点地区或医院开展相关政策的学习培训，开展信息交流。研究探索建立试点评估指标体系，配合卫生部开展中期评估工作。认真总结公立医院改革试点工作经验，完善公立医院改革总体思路和主要政策措施，在全省逐步推进公立医院改革。 

    三、试点的主要内容 

（一）完善公立医院服务体系

科学制定区域卫生规划，优化公立医院布局。合理确定公立医院功能、数量和规模，优化结构和布局，完善服务体系。按照控制总量、盘活存量、规模适当、布局合理、优化结构的原则，城市构建三级医院为主体，专科医院为补充，社区卫生服务机构为基础的服务体系；农村要建立县医院为龙头，乡镇卫生院和村卫生室为基础的服务体系。各地要按照区域卫生规划和区域医疗机构设置规划要求，合理确定各级各类公立医院的功能定位，研究制订本级政府负责举办公立医院的设置和发展规划，明确各级各类公立医院的类别、数量、规模、布局、结构和大型医疗设备配置标准。合理界定各级医院的功能。一、二级医疗机构主要提供常见病和多发病的诊疗、伤残康复、慢性病治疗等服务；三级医院主要从事急危重症和疑难病症的诊疗。按照全省卫生资源配置标准和医疗机构设置规划，到2015年，全省规划设置政府举办的三级综合医院55家。一般县（市、区）设立1所政府举办的二级综合医院，人口超过80万的县（市、区）可设2所。原则上不再在各市州中心城区增设政府举办的综合医院。省和市州设政府举办的三级中医院1所，每个县市设政府举办的二级中医院1所。各地可根据当地疾病谱等设置一定数量专科医院，到2015年，全省规划设置三级专科医院10家。鼓励社会资本兴办500张床位以上的大型综合性民营医院和100张以上的专科医院，可通过采取招标形式选择优势资源办民营医院。加快发展中间性医疗服务，建设一批康复医疗、护理院（站）、老年病和慢性病医院等。

严格控制贷款行为。进一步研究探索各级公立医院之间、公立医院与政府举办的基层医疗卫生机构之间、公立医院与非公立医疗卫生机构之间的资源整合模式。有条件的地方可以探索以资本、技术、管理为纽带，组建医疗集团。

加快推进武汉城市圈医疗卫生一体化建设。积极探索加快“四个一体化”（即医疗急救一体化、妇幼保健一体化、社区卫生服务一体化、新型农村合作医疗一体化）建设步伐，以优化配置和实现资源共享为核心，以联合体建设和一体化发展为着力点，以武汉市为龙头，充分发挥不同城市的自身优势，实施优势互补、相互联动，促进形成圈内区域协调发展、良性互动的格局，带动全省卫生事业的和谐发展，着力打造湖北的医疗特色。

建立公立医院之间、公立医院与城乡基层医疗卫生机构的分工协作机制。城市一级、部分二级医院应根据区域卫生规划改造为社区卫生服务机构。有条件的大医院按照区域卫生规划要求，可探索通过托管、重组改制等方式促进医疗资源合理流动。探索不同级别医院之间的纵向联合和综合医院与专科医院之间的横向联合的有效形式，完善技术支持和业务指导机制。建立分级诊疗和双向转诊制度，以纵向联建为杠杆，按照各级医院功能定位，分流病人，重点建立一、二级医院与三级医院医疗服务分工协作机制，提高医疗资源的利用效率。

加强县级医院能力建设，实行城乡医院对口支援。加强县级医院标准化建设，改善县级医院的基础设施和装备条件。充分发挥县级医院在中小城镇和农村三级医疗卫生服务网的龙头地位和作用。通过多种形式，多渠道进行人才培养，提高县级医院的人才素质和能力水平。每所三级医院与3所左右的县级医院建立长期的对口支援和协作关系，帮助县级医院全面提高医疗和管理水平，力争用2－3年时间使所有县级医院达到二级甲等医院标准。

（二）改革公立医院管理体制

明确各级政府举办公立医院的职责。省政府负责举办部省属医院；县（市、区）级人民政府主要负责举办县级公立医院；其他公立医院均由设区的市级人民政府负责举办。

积极探索管办分开的有效形式。按照医疗服务监管职能与医疗机构举办职能分开的原则，推进政府卫生及其他部门、国有企事业单位所属医院的属地化管理，逐步实现公立医院的统一管理。有条件的地区可以探索设立专门机构，负责公立医院的资产管理、财务监管和医院主要负责人的聘任，建立协调、统一、高效的公立医院管理体制。政府有关部门按照职责，制订并落实符合规划设置的公立医院发展建设、人员编制、政府投入、医药价格、收入分配等政策措施，为公立医院履行公共服务职能提供保障条件。卫生、教育等行政部门要积极研究探索高校附属医院管理体制改革。

（三）改革公立医院内部运行机制。

　  制定公立医院院长任职资格、选拔任用等方面的管理制度，推进职业化、专业化建设。建立以公益性为核心的公立医院绩效考核管理制度，探索建立医院院长激励约束机制。

明确政府办医主体，完善院长负责制。建立相关制度，明确院长在重大事项方面的职责，形成决策、执行、监督相互制衡的权力运行机制。落实公立医院独立法人地位，强化具体经营管理职能和责任，增强公立医院的生机活力。公立医院应完善民主决策机制，重大决策、重要干部任免、重大项目投资、大额资金使用等事项须经医院领导班子集体讨论并按管理权限和规定程序报批、执行。

实施院务公开，推进民主管理。完善医院组织结构、规章制度和岗位职责，推进医院管理的制度化、规范化和现代化。医院党委、纪委、工会应参与重要事项的决策过程，充分发挥监督保证作用。职代会要全面履行职责，在民主管理和民主监督中发挥重要作用。

完善医院财务会计管理制度。严格收支管理，加强成本核算与控制，实行医院全面预算管理。公立医院要全面分析影响医院收支的各种因素，认真编制医院年度收支预算，严格按照审批的预算安排年度资金使用。严格财务集中统一管理，加强资产管理，建立健全内部控制，实施内部和外部审计制度。探索实行总会计师制度，加强对医院国有资产、资金使用和成本控制的监管。

积极探索病种费用管理，探索建立与服务效率密切相关的成本控制机制。建立医疗服务成本动态监测制度，按照医院成本核算的相关管理规定，对医院运行成本进行动态监测。医院要结合数字化医院建设，对成本进行细化管理和实时监控，减耗增效。

深化公立医院人事制度改革，完善分配激励机制。根据各级各类公立医院核定的规模和任务，科学合理核定人员编制；建立健全以聘用制度和岗位管理制度为主要内容的人事管理制度，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，实现由身份管理向岗位管理的科学化、规范化、制度化。积极探索符合实际的公立医院人员聘用机制，逐步完善人员聘用后管理、人事代理、人事争议调处制度。以专业技术能力、工作业绩和医德医风为主要评价标准，完善卫生专业技术人员职称评定制度。合理确定医务人员待遇水平，完善人员绩效考核制度，实行岗位绩效工资制度，体现医务人员的工作特点，充分调动医务人员的积极性。探索实行并规范注册医师多地点执业的方式，引导医务人员合理流动。

（四）改革公立医院监管机制

实行全行业监管。加强卫生行政部门医疗服务监管职能，建立健全医疗服务监管机制。所有医疗卫生机构不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由卫生行政（含中医药管理）部门实行统一规划、统一准入、统一监管。完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制，依法实行全行业监管。

加强对公立医院的公益性服务的监管。以公立医院履行公共服务职能、维护公益性质、保证服务安全和质量、保证国有资产完整安全为核心，对公立医院公益性服务目标的实现进行有效监管。

加强对公立医院医疗服务、安全质量的监管。充分依托现有的具有较高诊疗技术水平和质量管理水平的公立医院，建立完善各级医疗质量安全控制评价体系和各级各专业医疗质量控制评价组织，加强医疗质量安全评价控制工作，持续改进医疗服务质量。完善各级各类医院管理评价制度，继续做好医院管理评审评价工作。

加强对公立医院运行的监管。卫生行政部门要加强对公立医院功能定位和发展规划的监管。严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为，加强大型医用设备配置管理。控制公立医院特需服务规模，公立医院提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10％。健全公立医院财务分析和报告制度，加强财务监管，建立健全公立医院财务审计和医院院长经济责任审计制度。加强对公立医院成本控制的监管。

建立社会多方参与的监管制度，充分发挥社会各方面对公立医院的监督作用。积极探索医疗保险机构、社会评估机构、社区群众代表和相关专家共同参与公立医院质量监管和绩效评价的体系、方式和方法。全面推进医院信息公开制度，接受社会监督。强化医疗保障经办机构对医疗服务的监督制约作用，依照协议对医疗机构提供的服务进行监督，并纳入公立医院考核和评价内容中。充分发挥会计师事务所的审计监督作用，加强医疗行业协会(学会)在公立医院自律管理监督中的作用。建立医患纠纷第三方调解机制，积极发展医疗责任保险,完善医疗纠纷调处机制，严厉打击“医闹”行为。

（五）改革公立医院补偿机制

推进医药分开，改革以药补医机制，逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。服务收费和政府补助由各地根据国家有关规定，考虑医院功能定位、医疗保障承受能力、本地财政能力、城乡居民收入水平和对价格调整的承受能力等因素合理确定。

　　合理调整医药价格，逐步取消药品加成政策。在成本核算的基础上，合理确定医疗技术服务价格，降低药品和大型医用设备检查治疗价格，加强医用耗材的价格管理。逐步取消药品加成政策，对公立医院由此而减少的合理收入，采取增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准等措施，通过医疗保障基金支付和增加政府投入等途径予以补偿。药事服务费原则上按照药事服务成本，并综合考虑社会承受能力等因素合理确定，纳入基本医疗保障报销范围。也可以对医院销售药品开展差别加价试点，引导医院合理用药。

　　完善医疗保障支付制度改革。完善基本医疗保障费用支付方式，积极探索实行按病种付费、按人头付费、总额预付等方式，及时足额支付符合医疗保障政策和协议规定的费用；落实医疗救助、公益慈善事业的项目管理和支付制度；完善补充、商业健康保险等支付方式，有效减轻群众医药费用负担。在加强政府指导，合理确定医疗服务指导价格，合理控制医院医药总费用、次均费用的前提下，探索由医院（医院代表）和医疗保险经办机构谈判确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求。

加大政府投入。政府负责公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和支援社区等公共服务经费，对中医医院、传染病医院、职业病防治院、精神病医院、妇幼保健院等在投入政策上予以倾斜。

（六）加强公立医院管理

加强医疗安全和医疗服务质量管理。大力开展医院管理年、医疗质量万里行活动、医疗质量安全专项整治、医疗质量荆楚行等专项活动，启动医疗机构药物警戒与合理用药、细菌耐药性监测网等多项工作，进一步规范公立医院临床检查、诊断、治疗、用药行为。

健全和落实医院管理规章制度和人员岗位责任制，健全医疗质量管理组织，推行疾病诊疗规范和药物临床应用指南，规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为，持续提高医疗质量，保障患者安全。加强重点学科和人才队伍建设，提高医疗服务能力和水平。 

规范各级各类公立医院配备使用国家基本药物的比例，公立医院要优先配备使用基本药物，执行基本药物管理相关政策。要分别确定省、市、县级公立医院使用基本药物在总药品销售金额中的比例。总结完善公立医院药品集中采购、统一配送的采购模式，大胆探索实行药品零差率销售、药房托管等不同形式的医药分开机制。 

推广应用适宜技术，在加强规范和保障质量的基础上逐步实行同级医疗机构检查结果互认，降低医疗服务成本。研究制订疾病诊疗规程并推广实施，推动病种规范化治疗。

改善医院服务，实施便民措施，方便群众看病就医。规范预约诊疗服务的流程和内容，推广晚间门诊和假日门诊、试行门诊弹性工作制，畅通急诊绿色通道，实行急慢病分治，改善入院、出院服务流程，改革医疗收费服务管理与医保结算服务管理等措施，努力缩短病人等候时间，改善患者就医体验。进一步规范临床护理服务，大力推进“优质护理示范工程”活动，实施整体护理和责任包干护理模式。建立患者投诉管理机制，及时有效处理患者投诉和医疗纠纷，构建和谐医患关系。 

提高医院信息化水平，积极推进医院以电子病历为核心，以实现管理目标为要求，以信息资源共享为基础的数字化医院建设，以信息化建设提高工作效率，提升服务精度，加强实时监管。 

研究制订医疗机构内部信息管理的规定和标准，充分利用现有资源逐步建立医院之间、上级医院和基层医疗卫生服务机构之间、医院和公共卫生服务机构、医保经办机构之间的互联互通机制，构建便捷、高效的医院信息平台。探索研究城镇职工、城镇居民、新农合并网互联，逐步统一全省各统筹地区的新农合补偿方案、诊疗目录、药品目录，以新农合管理信息系统为支撑，逐步实现参合农民就医补偿 “一卡通”管理，打破就医补偿行政区划限制，适应城市圈内农村人口流动新形势，进一步提高参合农民获得新农合补助费用的方便性。

（七）建立住院医师规范化培训制度

加快我省住院医师规范化培训基地建设，积极筹建住院医师规范化培训基地和见习基地。 探索建立符合医学人才成长规律、适应省情的住院医师规范化培训制度，把住院医师培训作为全科医生、专科医生培养的必经环节。通过举办试点，探索完善住院医师规范化培训的制度模式、规范标准、体制机制和配套政策。建立住院医师规范化培训经费保障机制，完善编制管理、岗位设置、人员聘用和工资保障等人事保障机制和其他相关政策。严格执行住院医师规范化培训和专科医师培训制度，确实保证培训计划的有效实施。

按照国家关于要求，进一步加强我省基层医疗卫生机构在岗人员进行全科医生转岗培训，加强对全省县级医院院长有计划选送到部省属医院集中进行轮训工作，争取2－3年内将全省县级医院院长全部轮训一遍。

（八）加快推进多元化办医格局

鼓励、支持和引导社会资本发展医疗卫生事业，加快形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。积极探索管建分开、股份制合作等多元化公立医院增量资源的投融资形式,促进公立医院优质资源的迅速形成和合理扩展。

根据区域卫生规划，积极推进现有卫生资源整合，进一步探索新的办医模式和多渠道筹融资建设公立医院的方式。鼓励社会资本兴办500张床位以上的大型综合性民营医院和100张以上的专科医院，探索通过采取招标形式选择优势资源办民营医院。加快发展中间性医疗服务，支持民间资本兴办各类医院、社区卫生服务机构、疗养院、门诊部、诊所、卫生所（室）等医疗机构，参与公立医院转制改组。

支持民营医疗机构承担公共卫生服务、基本医疗服务和医疗保险定点服务。从医疗质量、医疗行为、收费标准等方面对各类医疗机构加强监管，促进民营医疗机构健康发展，满足群众不同层次的医疗服务需求。

鼓励非公立医院参与发展社区卫生服务。根据公平、择优的原则，采用公开招标的方式，吸引非公立医院参与社区卫生服务体系建设，享受有关优惠政策和资金补助政策，培育和完善社区卫生服务市场。

    四、保障措施 

（一）提高认识，加强领导

公立医院改革试点任务重、难度大，各地卫生行政部门要统一思想，认真学习，深刻领会，要充分认识公立医院改革的重要性、复杂性和艰巨性，充分发挥卫生部门行政职能，主要积极组织本地区试点医院开展各项改革工作。

切实加强对公立医院改革试点的领导。试点工作由省深化医药卫生体制改革领导小组（以下简称省医改领导小组）统一领导，试点城市人民政府负责实施，各级卫生行政部门组织推动试点工作，加强对试点城市工作的指导、培训、评估和监督；其他有关部门按照各自职能积极支持配合，共同推进公立医院改革试点工作。

（二）精心组织，狠抓落实

各地卫生行政部门要在当地政府的领导下，充分调研、多方论证、广泛征求意见，制订试点实施方案。实施方案应在坚持中央和省确定的方向和原则基础上，努力细化、实化、具体化，要突出重点，创新特色，重点抓好对缓解群众“看病难、看病贵”问题作用直接、产生效果较快的任务。突出抓好医院管理、医院运行、医疗质量安全等各项基础性工作。要积极与相关部门协调沟通，进一步完善方案，经上级政府及卫生行政主管部门审定后，报省卫生厅备案。

各级卫生行政部门和试点医院要充分结合本地和医院发展实际，突出重点，抓好电子病历、临床路径、单病种质量控制和付费制度等单项改革试点工作。

（三）统筹兼顾、协调推进

在做好公立医院改革试点工作的同时，要切实抓好基本医疗保障制度建设、建立基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系和促进基本公共卫生服务逐步均等化等深化医改其他重点工作，做到五项重点改革统筹推进、相互促进。

（四）加强指导，稳步推进

各地、各部门要加强对试点单位的指导和支持。各有关部门要各负其责，密切配合，加强对试点工作的指导和评估，及时总结试点情况，完善有关政策措施，推进试点工作积极稳妥地开展。

    （五）合理引导，积极宣传

    做好舆论宣传工作，加强对公立医院改革试点重要意义、指导思想、基本原则、主要任务和政策措施的宣传，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性，争取广大人民群众和社会各界的理解支持。卫生部门要加强与宣传部门的配合，坚持正面宣传为主，坚定改革信心，合理引导预期，同时做好舆情监测与研判，妥善处理改革中可能出现的问题，为公立医院改革试点工作营造良好的社会环境。