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公立医院取消行政级别,人员取消编制,今年会有结果吗?

来源:老徐评医  作者:徐毓才  发布时间:2020-07-06   | |

20114月初,中央确定了一张事业单位分类改革的时间表。按照改革时间表,到2015年,中国将在清理规范基础上完成事业单位分类;到2020年,也就是今年,中国将形成新的事业单位管理体制和运行机制。

 

这一年7月,国务院办公厅印发了包括《关于事业单位分类的意见》、《关于创新事业单位机构编制管理的意见》等9个分类推进事业单位改革的配套文件。按照事业单位分类意见,公立医院是承担非营利医疗等公益服务的公益二类事业单位,将逐步实行编制备案制,逐步取消行政级别,明确规定新设立的一律不予明确行政级别。

如今,大限将至,公立医院这些改革目标能不能如期实现,也许到了快见分晓的时候了。

 

1.为什么要分类推进事业单位改革?

 

按照最初的设想,中央之所以要分类推进事业单位改革,主要基于以下判断。

 

一是政事关系错乱。长期以来,各项事业一直采取全部由政府直接组织方式,大到机构设立、目标确定、经费供给,小到人员管理、具体业务活动组织等等,几乎全部都要依靠政府。近年来,虽然进行了一系列改革探索,全面扩大了事业单位的自主权,但总体上看,由政府直接组织社会事业的体制,特别是政府与事业单位的基本关系模式并没有发生实质性变化。政事关系错乱已成为事业单位管理体制中存在的最突出问题,主要表现为以下三个方面:

 

①政事组织不分。政府机关不仅通过各种权力、运用多种方式直接管理事业单位,而且政府部门与事业单位之间缺乏严格的组织界限,事业单位往往依附于政府及政府的各个部门,许多事业单位套用行政级别,建立科层制组织形式,按行政机关的形式运行,按政府管理的方式提供服务,形成行政化、官僚化组织模式和运行方式。医院也是如此。

 

②政事人事管理不分。1993年推行国家公务员制度、2002年事业单位全面推行聘用制,逐步将机关人事制度与事业单位人事制度分离开来,但行政一体化问题依然突出。所谓的“全员聘用”制度在实际运作中基本上就是“全部聘用”,事业单位工作人员拥有的“事业身份”,“国家干部身份”并未根本取消,能上不能下、能进不能出的问题也并未随聘用制的推行而解决。事业单位领导基本由政府主管部门委任,体现事业单位特点的领导干部选拔任用机制尚未形成。

 

③政事产权不分。政府作为事业单位的出资人,无偿提供事业单位建设资金和运营资金,在一定程度上影响事业单位财产的独立性。个别机关与事业单位资产实行一体化管理,不利于事业单位通过盘活资产优化配置进而实现资产保值增值。许多事业单位缺乏独立的财产权,尽管随着“搞活”、“创收”等政策被事业单位积极乃至过度使用,事业单位经济方面的自主权开始扩大,但主管部门调用事业单位财产情况仍经常发生,甚至许多事业单位成了主管部门的“小金库”。部分事业单位依托行政权力进行创收,形成的收入明显属于政事不分的产物。

 

二是缺乏科学、严格的激励与约束机制。20世纪80年代中期以来,中央政府有关部门及不少地方政府对事业单位的微观管理体制进行了一系列的探索。基本改革内容就是全面扩大事业单位在业务活动及内部分配制度等各个方面的自主权,并允许事业单位利用所占有的资源或结合业务内容进行创收,而且创收收入可以全部或部分由各个机构自主支配,可以或多或少与员工收入和福利挂钩。在计划经济体制下,各种社会事业不仅由政府直接组织,事业单位的所有内部事务也都要接受严格的计划管理。这种僵化体制的结果就是机构及个人都缺乏积极性,运行效率极其低下。

 

三是体制僵化、忽视市场作用。在长期的计划经济体制下,人们已经形成了一整套与传统公共事业管理体制相适应的传统观念。这些观念既是形成传统事业管理体制的理论基础,又是传统事业管理体制的现实反映。再加上我国长期以来对公共事业资源配置缺乏明确的目标,各事业部门和单位之间不通有无,相互分割,相互封闭,互不开放,从而导致大量低水平的重复建设,造成公共事业资源的大量浪费。这些传统观念已经成了阻碍市场经济体制下我国公共事业管理体制改革的重要因素,必须进行彻底的转变。

 

四是法制不健全。从立法角度来看,缺乏公共事业组织单行法。政府虽然承认公共事业组织的多样性,但对不同性质的公共事业组织仍然采取了“一法统揽”的做法,这样就使公共事业组织的特殊性在法律上得不到体现。当前我国公共事业管理法规的立法层次较低,立法的权威性不足,约束力不强。此外,我国事业单位的管理体制中还存在政府监管体制不健全,公共事业运行机制效率低下和财务管理不严,导致资金严重浪费等不良现象,急需推进事业单位管理体制的全面改革。

 

来自高层的判断认为,面对新形势新要求,我国社会事业发展相对滞后,一些事业单位功能定位不清,政事不分、事企不分,机制不活。公益服务供给总量不足,供给方式单一,资源配置不合理,质量和效率不高。支持公益服务的政策措施还不够完善,监督管理薄弱。有的事业单位对部门利益和个人利益的追求,偏离了公共服务这个公共机构的基本价值取向。此外,已经形成的部门利益和个人利益结构在改革中很难被打破,成为事业单位改革的最大阻力。这些问题影响了公益事业的健康发展,迫切需要通过分类改革加以解决。

 

2.怎么改?

 

按照政事分开、事企分开和管办分离的原则,着力转变政府职能,创新管理方式,重点从以下五个方面着手:

一是转变政府职能。明确政府与事业单位的职责划分,收回和整合事业单位行使的行政职能,加强政府的宏观管理和行业管理,减少对事业单位的行政审批和直接干预。

 

二是明确事业单位功能定位。根据事业单位的不同属性,实施分类改革,将主要承担行政职能和主要从事生产经营活动的事业单位分离出去,促进事业单位强化公益属性,进一步落实事业单位的用人权、薪酬分配权、职称评聘权、经费设施使用权、自主运营权等法人自主权。

 

三是创新政府管理方式。根据事业单位公益属性的不同,实施分类管理,实现政府管理职能和出资举办职能的适度分离,积极探索管办分离有效的实现形式,建立完善事业单位法人治理结构,加强对事业单位国有资产的管理。按照社会功能,将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对于承担行政职能的事业单位逐步将行政职能划归行政机构,或转为行政机构。对于从事生产经营活动的事业单位逐步转为企业或撤销。将从事公益服务的事业单位细分为两类。其中承担公共卫生及基层的基本医疗服务的事业单位,不能或不宜由市场配置资源的,与承担义务教育、基础性科研、公共文化划归等基本公益服务的事业单位划为公益一类事业单位。而承担非营利医疗的公立医院与高等教育等,可部分由市场配置资源的事业单位划为公益二类事业单位。

 

对公益一类事业单位继续实行机构编制审批制,完善管理制度,简化审批程序,切实管住管好。对公益二类事业单位,在制定和完善相关编制标准的前提下,逐步实行机构编制备案制,建立并规范备案程序。面向社会提供公益服务的事业单位,要逐步取消行政级别,新设立的一律不予明确行政级别,其领导班子和相关人员的管理及待遇,按照有关规定执行。

 

四是完善政府投入机制。加大投入力度、改革投入方式、完善投入监督机制,形成职权明确、分级负担、财力与事权相匹配的事业单位投入机制,明确不同层级政府的公益服务责任,举办相应事业单位。

 

五是积极促进社会力量参与公益服务。一方面,营造良好的政策环境,打造政策平台,降低市场准入门槛,鼓励支持社会力量参与公益服务的提供;另一方面,加强对社会公益组织行为规范的监管,完善有关收费标准、资产处置、收益分配、服务质量等政策,规范社会力量的公益服务行为。 

 

3.人社部几次“喊话”

 

尽管事业单位分类改革已经有了最高层的文件出台,配套政策文件也出了一大堆,呼声也是一浪高过一浪,然而真刀实枪要干的时候却见效很慢。所能看到所谓深化医改的文件几乎不约而同的声音也是高度一致,都是“创新编制和岗位管理。鼓励有条件的地方在制订和完善编制标准的基础上,探索实行医院编制备案制,建立动态调整机制。在编制规模或备案编制内按照有关规定自主确定岗位。逐步变身份管理为岗位管理,医院对全部人员实行统一管理制度。深化用人机制改革。落实医院用人自主权,全面推行聘用制度,坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理,建立能进能出、能上能下的灵活用人机制;新进人员实行公开招聘,择优聘用。”

 

而除了部分敢为人先的地区,如北京、山东、深圳等,尝试去编制化改革之外,大部分地区并没有实质性动作,有的只是在文件里重复着与上级文件高度一致的言语。

 

2014年425日,国务院发布《事业单位人事管理条例》。该条例是为规范事业单位人事管理,保障事业单位工作人员合法权益,建设高素质的事业单位工作人员队伍,促进公共服务的发展而制定,自201471日起施行。从条例制定背景和出台的“艰难”看,确实“来之不易”。

 

2008年3月,根据2003年《中共中央 国务院关于进一步加强人才工作的决定》中提出的制定事业单位人事管理条例的要求,原人事部会同中央组织部起草了《事业单位人事管理暂行条例(送审稿)》,报请国务院审批。

 

2011年,国务院法制办在充分听取有关部门、地方政府和事业单位意见的基础上,会同国务院有关部门反复研究、修改,形成了征求意见稿。1124日,国务院法制办公布《事业单位人事管理条例(征求意见稿)》(共十章 68条),面向社会各界征求意见。

 

2014年226日,国务院第40次常务会议审议通过《事业单位人事管理条例(草案)》。

 

2014年425日,总理李克强签署国务院令(第652号)。

 

《条例》规定,事业单位根据职责任务和工作需要,按照国家有关规定设置岗位。事业单位拟订岗位设置方案,应当报人事综合管理部门备案。事业单位新聘用工作人员,应当面向社会公开招聘。

 

这实际上进一步奠定了事业单位人事管理的基本制度是“聘用制”,因此说,《条例》的颁布和实施,对于建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力、符合事业单位特点和人才成长规律的人事管理制度,建设高素质的事业单位工作人员队伍,促进公共服务发展,具有十分重要的意义。

 

然而,正如很多法律法规一样,从出台到落地实施还有不止“最后一公里”的距离。

 

最有影响的一次是2016722日,人社部召开了2016年第二季度新闻发布会,人社部新闻发言人李忠在介绍事业单位人事制度改革下一步工作安排时明确表示,研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法,配合有关部门做好经营类事业单位改革、部分城市三级甲等公立医院开展编制管理改革等工作。

 

当时,媒体报道的标题是,人社部:公立医院不纳入编制管理已成定局。

 

而这也是除了人社部相关官员在某论坛之外的首次官方发布。

 

2016年1月,一位人社部官员曾对外表示,今年人社部等方面将重点研究编制创新改革,特别是高校、公立医院不纳入编制管理后对相关改革的影响。 

 

所谓“不纳入编制管理”,就是取消事业单位编制,但保留事业单位性质。而之所以要保留事业单位性质,主要是考虑到高校、公立医院的公益属性,不能完全推向市场化,还要由财政进行差额拨款。在全部取消事业单位编制之后,未来高校和公立医院将会实行全员合同聘任制。

 

然而,我们并没有看到这一官宣的后续动作。

 

由此可见,改革之艰难。

 

4.到2020年底时间还有不到半年,中国将形成新的事业单位管理体制和运行机制,会有结果吗?

 

自从人社部2016年那次官宣后,关于公立医院去行政化、医务人员去编制化的说法基本上听不到。除了一些地方偶尔的自行”动作之外,很少有上面声音。一些部署改革的文件中倒是一如既往继续在说要“逐步取消公立医院行政级别和探索实行编制备案制”。

 

特别值得注意的是三个文件中的表述:

 

一个是2017年7月国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见(国办发〔201767号),其中的相关表述是:在地方现有编制总量内,确定公立医院编制总量,逐步实行备案制。按照中央组织部公立医院领导人员管理有关规定,选拔任用公立医院领导人员。逐步取消公立医院的行政级别,各级卫生计生行政部门(含中医药管理部门)负责人一律不得兼任公立医院领导职务。

 

第二个文件是20186月,中共中央办公厅印发的《关于加强公立医院党的建设工作的意见》,其中规定,主管机关(部门)党委(党组)及其组织(人事)部门按照干部管理权限履行公立医院领导人员管理职责,负责本办法的组织实施。任用公立医院领导人员,区别不同情况实行选任制、委任制、聘任制。对行政领导人员,加大聘任制推行力度。在条件成熟的医院,可以对行政领导人员全部实行聘任制。通过公开选拔(聘)等方式产生的领导人员,一般应当实行聘任制。

 

第三个是,2020214日下午,中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通过了《关于深化事业单位改革试点工作的指导意见》。但截至目前这个指导意见并没有公开,所以其中到底是怎么规定的不得而知。而媒体公开的内容是:要坚持试点先行,坚持优化协同高效,改革事业单位机构设置和职能配置,探索实行政事权限清单、机构编制职能规定、章程管理等制度。

 

必须注意,这三个文件表述是不一样的。到2020年年底,时间还有不到半年,2011年提出了“中国将形成新的事业单位管理体制和运行机制,特别是公立医院实行编制备案制取消行政级别,会有结果吗?估计还只能是继续“逐步”。

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