随着中国人口老龄化进程的加速，失能半失能老年人照护需求日益增长，养老服务体系正经历深刻变革。

　　

2025年10月29日，国家卫生健康委、民政部、国家医保局、国家中医药局、国家疾控局五部门联合印发《关于开展医养结合促进行动的通知》，明确提出引导推动医疗资源较丰富地区的部分二级及以下医疗卫生机构转型为康复医院、护理院。

　　

这一政策导向标志着我国养老服务体系正从传统的"养老"向"医养结合"的专业化、精准化方向发展。

　　

当前，我国失能老年人约3500万，占全体老年人的11.6%，预计到2035年将达到4600万，2050年达到5800万左右。

　　

与此同时，大量二级及以下医疗机构面临床位使用率下降、运营压力增大的困境，部分医院床位使用率甚至低于60%。

　　

在此背景下，医疗机构转型成为解决医疗资源浪费与养老服务供给不足双重问题的重要途径。

　　

然而，随着二级医院向护理院转型的推进，养老服务体系内部的职能边界问题日益凸显。

　　

一方面，许多养老院目前仍在管理大量失能半失能人群；

　　

另一方面，部分养老院为了满足市场需求，在不具备相应资质的情况下开展所谓的"医养结合"医疗服务。

　　

这种现状不仅违背了分级管理的基本原则，也带来了医疗安全隐患和监管难题。

　　

本文旨在深入分析二级医院转型护理院背景下养老机构管理的合规性问题，探讨失能半失能人群的合理安置路径，明确养老院医养结合的合规边界，并为养老院的转型升级提供政策建议。

　　

通过对相关法律法规、政策文件的系统梳理，以及对实践案例的深入分析，本文将为构建科学合理的养老服务体系提供理论支撑和实践指导。

　　

一、失能半失能人群的管理归属：政策导向与实践路径

　　

1.1 护理院的功能定位与服务对象

　　

根据《护理院基本标准（2011版）》，护理院是为长期卧床老年患者、残疾人、临终患者、绝症晚期和其他需要医疗护理的老年患者提供基础护理、专科护理，根据医嘱进行支持治疗、姑息治疗、安宁护理，消毒隔离技术指导、社区老年保健、营养指导、心理咨询、卫生宣教和其他老年医疗护理服务的医疗机构。

　　

护理院必须取得《医疗机构执业许可证》，属于卫生健康部门监管的医疗机构范畴。

　　

从功能定位来看，护理院的核心特征体现在三个方面：

　　

第一，医疗属性明确。护理院作为医疗机构，必须按照《医疗机构管理条例》的要求进行设置和管理，提供的是医疗护理服务而非单纯的生活照料。这意味着护理院可以开展疾病诊断、治疗、康复训练等医疗活动，而这些都是养老院不能从事的。

　　

第二，服务对象精准。护理院主要服务于失能/半失能老人、慢性病患者、术后康复者及临终老人，这些人群普遍需要依赖专业医疗护理来维持生命质量。

　　

根据国家医保局《长期护理失能等级评估标准（试行）》，失能等级分为0级（基本正常）、1级（轻度失能）、2级（中度失能）、3级（重度失能Ⅰ级）、4级（重度失能Ⅱ级）、5级（重度失能Ⅲ级）六个级别。护理院重点服务的是2级及以上的中度、重度失能人群。

　　

第三，专业服务体系。护理院构建的是"医疗护理+生活照护"体系，提供24小时生命体征监测、康复训练、伤口护理、鼻饲/导尿等专业操作，以及术后康复和安宁疗护服务。

　　

人员配置要求严格，全院至少有1名具有副主任医师以上专业技术职务的医师，至少有3名具有5年以上工作经验的医师；每床至少配备0.8名护理人员，其中注册护士与护理员之比为1:2-2.5。

　　

1.2 养老院的服务范围与能力限制

　　

根据《养老机构管理办法》（民政部令第66号），养老院是依法办理登记，为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务，床位数在10张以上的机构。养老院按照服务协议为老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务，其中生活照料主要包括饮食、起居、清洁、卫生等基础服务。

　　

养老院与护理院在服务能力上存在本质差异：

　　

　　

养老院的服务能力受到严格限制。

　　

根据相关规定，养老院不得开展诊疗活动，只能提供基础的生活照料和非医疗性质的康复服务。

　　

即使是养老院声称的"康复护理"，也仅限于在专业人员指导下的简单康复训练，而非医疗意义上的康复治疗。

　　

1.3 分级管理原则的政策要求

　　

国家明确提出建立分级分类的养老服务体系，

　　

其中兜底保障型养老机构主要收住特困老年人和经济困难失能老年人等；

　　

普惠支持型养老机构面向全体老年人开放；

　　

完全市场型养老机构实行充分竞争、优质优价。

　　

这一体系设计体现了"保基本、兜底线"的原则，同时满足不同层次的养老需求。

　　

在失能半失能人群管理方面，政策导向十分明确：

　　

第一，优先保障失能半失能人群需求。《关于促进医养结合服务高质量发展的指导意见》（国卫老龄发〔2024〕40号）明确提出，要着力增加护理型床位供给，引导养老机构积极收住失能老年人，发展长期照护和认知障碍老年人照护服务。这表明失能半失能人群是养老服务体系的重点保障对象。

　　

第二，推动医疗资源向康复护理领域转移。2025年10月发布的《关于开展医养结合促进行动的通知》要求，在严格制定落实区域卫生规划和医疗机构设置规划指导原则的基础上，及时优化调整二级公立医院的发展方向和功能定位，积极发展医养结合等医疗资源和专业力量。这为二级医院转型护理院提供了明确的政策依据。

　　

第三，建立科学的评估和安置机制。根据《老年人能力评估规范》（GB/T 42195-2022）国家标准，老年人能力评估采用三级评估指标体系，包含自理能力、基础运动能力、精神状态、感知觉与社会参与4个一级指标和26个二级指标。评估结果作为确定老年人照护等级和安置去向的重要依据。

　　

1.4 失能半失能人群纳入护理院管理的必要性

　　

基于上述分析，失能半失能人群纳入护理院管理具有充分的必要性和合理性：

　　

医疗需求的专业性要求。失能半失能老年人往往患有多种慢性疾病，需要专业的医疗护理服务，如用药管理、康复训练、伤口护理、生命体征监测等。这些服务超出了养老院的能力范围，必须由具备医疗资质的护理院提供。

　　

服务质量和安全保障。护理院配备专业的医护人员和医疗设备，能够提供24小时医疗护理服务，确保失能半失能老年人得到及时、专业的照护。相比之下，养老院缺乏专业医疗能力，在面对老年人突发疾病或病情变化时往往无法有效应对，存在较大的安全隐患。

　　

资源配置的优化需求。目前我国养老机构护理型床位占比已提升至58.9%，养老机构收住的老年人中67%为失能老年人。这表明大量失能老年人仍居住在普通养老院中，造成了"小马拉大车"的资源错配现象。通过将失能半失能人群转移至护理院，可以实现医疗资源和养老资源的优化配置。

　　

政策导向的明确要求。国家政策明确支持医疗资源丰富地区的二级及以下医疗卫生机构转型为护理院、康复医院等。这为失能半失能人群的专业化管理提供了制度保障和资源支撑。

　　

1.5 实施路径与建议

　　

将失能半失能人群纳入护理院管理，需要建立科学的实施路径：

　　

第一，建立全面的能力评估体系。各地应按照《老年人能力评估规范》和《长期护理失能等级评估标准（试行）》的要求，对在住老年人进行全面评估，准确确定其失能等级。评估工作应由具备资质的专业机构进行，确保评估结果的科学性和权威性。

　　

第二，制定分类安置方案。根据评估结果，将失能半失能老年人分为不同等级，制定相应的安置方案：

　　

• 重度失能（3-5级）老年人应优先转入护理院，享受专业医疗护理服务

• 中度失能（2级）老年人可根据其健康状况和家庭意愿，选择转入护理院或在具备医疗资质的养老机构接受服务

• 轻度失能（1级）老年人可继续在条件较好的养老院接受服务，但应通过签约服务等方式获得基本医疗支持

　　

第三，完善医保和长期护理保险制度。加快推进长期护理保险制度建设，将符合条件的护理院纳入医保和长护险定点机构范围。2025年的政策明确要求，到2027年底，将自愿申请且符合条件的医养结合机构中的医疗卫生机构均纳入医保定点。这将大大减轻失能半失能老年人家庭的经济负担。

　　

第四，加强护理院建设和能力提升。各地应根据失能老年人数量和分布情况，科学规划护理院建设。通过新建、改扩建、转型等方式，增加护理院床位供给。同时，加强护理院的标准化建设，提高服务质量和管理水平。

　　

二、养老院医养结合的合规边界：法律框架与风险防范

　　

2.1 养老院开展医疗服务的法律边界

　　

养老院开展医养结合服务必须严格遵守相关法律法规，明确自身的服务边界。根据《医疗机构管理条例》，任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。这一规定为养老院开展医疗服务划定了明确的法律红线。

　　

养老院在医养结合服务中的合规边界主要体现在以下几个方面：

　　

第一，内设医疗机构的规范要求。养老院可以申请设置医务室或护理站，但必须按照规定进行备案管理。根据国家卫生健康委的规定，养老机构内部设置诊所、卫生所（室）、医务室、护理站的，取消行政审批，实行备案管理，申办人应当向所在地的县级卫生健康行政部门备案。

　　

养老机构医务室的服务范围限于：老年保健，一般常见病、多发病诊疗、护理，诊断明确的慢性病治疗，急诊救护等服务。养老机构护理站的服务范围限于：常见病多发病护理、慢性病护理、康复指导、心理护理、根据医嘱进行处置、消毒隔离指导、健康教育等服务。

　　

第二，人员资质的严格要求。养老院无论是内设医疗机构还是与其他医疗机构合作，都必须确保提供医疗服务的人员具备相应资质。《关于严禁养老机构违法违规开展医疗服务的通知》（国卫办老龄发〔2022〕20号）明确要求：

　　

• 坚决杜绝养老机构内无行医资质的相关人员以"医师、护士、医技人员"等卫生技术人员名义提供医疗服务

• 养老机构内设医疗机构的医师要在注册的执业范围内，遵循临床诊疗指南并遵守临床技术操作规范和医学伦理规范

　　

第三，服务范围的明确限制。养老院在未取得医疗资质的情况下，只能提供以下非医疗性质的服务：

　　

• 生活照料服务：包括饮食、起居、清洁、卫生等基础服务

• 健康管理服务：在专业人员指导下进行的健康监测、康复训练等

• 协助医疗服务：协助老年人就医、取药、服药管理等辅助性工作

　　

2.2 违规开展医疗服务的情形与法律责任

　　

养老院违规开展医疗服务的情形主要包括：

　　

第一，无资质开展诊疗活动。这是最严重的违规行为，主要表现为：

　　

• 未取得《医疗机构执业许可证》擅自设立"诊所、卫生所（室）、医务室、护理站"等医疗机构

• 使用无行医资质的人员从事医疗活动

• 超出登记或备案范围开展诊疗活动

　　

根据《医疗机构管理条例》第四十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得5倍以上20倍以下的罚款；违法所得不足1万元的，按1万元计算。

　　

第二，超范围执业。即使养老院内设了医疗机构，也必须在核准的诊疗科目范围内开展服务。常见的超范围执业情形包括：

　　

• 内科诊所开展外科手术

• 护理站从事诊断、治疗等医疗活动

• 使用卫生技术人员从事本专业以外的诊疗活动

　　

第三，使用非卫生技术人员。这是养老院常见的违规行为，主要包括：

　　

• 聘用未取得相应资格证书的人员从事医疗护理工作

• 安排护理员从事应由护士完成的护理操作

• 允许无处方权的人员开具处方

　　

根据《医疗机构管理条例》第四十七条规定，使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令限期改正，给予警告，并处5000元以上1万元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》。

　　

第四，违规使用医保基金。部分养老院为了获取经济利益，通过虚构服务、超范围收费等方式骗取医保基金。典型案例包括：

　　

• 上海宝山区保龙养老院医务室在2024年1月至2025年4月期间，违反康复诊疗规范、虚构医药服务欺诈骗保，造成医保基金损失11.92万元，被责令退回基金、处以罚款，并暂停康复科医保结算6个月

• 上海普陀区某养老院门诊部负责人虚开医药服务单，两年诈骗近100万医保基金，已被依法采取刑事强制措施

　　

2.3 合规"医养结合"的实现路径

　　

养老院要实现合规的医养结合，可以通过以下几种路径：

　　

第一，内设医疗机构。养老院可以申请设置医务室或护理站，按照规定进行备案并配备相应的医护人员。但必须注意：

　　

• 严格按照核准的服务范围开展诊疗活动

• 确保所有医护人员具备相应资质

• 建立健全医疗质量管理体系

• 做好医疗废物处理和感染控制工作

　　

第二，与医疗机构签约合作。这是目前最常见的合规模式。根据《关于深化医疗卫生机构与养老机构协议合作的通知》，医疗卫生机构和养老机构要依法依规开展协议合作，医疗卫生机构应当具备相应资质和能力，养老机构应当进行养老机构备案。

　　

合作内容可以包括：

　　

• 定期巡诊服务：医疗机构派出医生定期到养老院为老年人提供诊疗服务

• 绿色通道服务：为养老院老年人提供优先就诊、检查、住院等服务

• 健康管理服务：为老年人建立健康档案，开展健康评估和慢性病管理

• 紧急医疗服务：建立应急处置和转诊机制，确保老年人得到及时救治

　　

第三，智慧医养服务。通过"互联网+医疗健康"、"互联网+护理服务"等方式，为老年人提供远程医疗、在线问诊、健康监测等服务。这种模式可以在不增加实体医疗设施的情况下，提升养老院的医疗服务能力。

　　

2.4 风险防范措施

　　

为避免违规风险，养老院应采取以下防范措施：

　　

第一，建立合规管理制度。养老院应建立健全医疗服务管理制度，明确服务范围和操作规程：

　　

• 制定医疗服务质量控制方案，护理差错率应控制在1%以内，压疮发生率控制在2%以内（院外带入除外）

• 建立药品管理制度，规范药品的采购、储存、发放和使用

• 完善医疗文书记录，确保医疗行为可追溯

• 定期开展合规培训，提高员工的法律意识

　　

第二，严格人员管理。养老院必须确保从事医疗相关工作的人员具备相应资质：

　　

• 医疗护理人员必须持有相应的资格证书并注册

• 定期对医护人员进行考核和培训

• 建立医护人员档案，记录其资质、培训、考核等信息

• 严禁使用非卫生技术人员从事医疗活动

　　

第三，加强合作管理。如果养老院与医疗机构合作，应注意：

　　

• 签订规范的合作协议，明确双方的权利义务

• 核实合作医疗机构和人员的资质

• 监督合作医疗机构的服务质量

• 建立信息共享机制，及时沟通老年人健康状况

　　

第四，强化风险意识。养老院管理层应充分认识到违规开展医疗服务的严重后果：

　　

• 经济损失：不仅要退回违法所得，还要面临高额罚款

• 行政处罚：可能被责令停业整顿、吊销相关证照

• 刑事责任：情节严重的将被追究刑事责任

• 声誉损失：违规行为将严重损害养老院的社会形象

　　

三、养老院的转型发展路径：多元化选择与实践探索

　　

3.1 养老院面临的挑战与机遇

　　

随着二级医院大量转型为护理院，传统养老院面临着前所未有的挑战。一方面，失能半失能人群将逐步转移至专业护理机构，养老院的服务对象将主要集中在自理和轻度失能老人；另一方面，社会对养老服务的需求日益多样化、个性化，传统的"吃住照料"模式已难以满足市场需求。

　　

然而，挑战与机遇并存。国家对养老服务体系建设的重视程度不断提高，政策支持力度持续加大。《关于促进医养结合服务高质量发展的指导意见》明确提出，要建立健全居家社区机构协调贯通的照护供给格局。这为养老院的转型发展提供了广阔空间。

　　

3.2 养老院转型的主要路径

　　

基于政策导向和市场需求，养老院可以选择以下转型路径：

　　

3.2.1 继续专注自理老人服务

　　

对于不具备医疗转型条件的养老院，可以选择继续专注于自理老人服务，但需要进行服务升级：

　　

第一，打造高品质生活照料服务。在确保基础生活照料质量的同时，注重服务的精细化和个性化：

　　

• 提供多样化的餐饮服务，根据老年人的口味偏好和健康需求制定菜单

• 开展丰富的文化娱乐活动，如书画、音乐、舞蹈、棋牌等

• 组织社交活动，帮助老年人建立新的社交圈

• 提供个性化服务，满足不同老年人的特殊需求

　　

第二，发展特色养老服务。根据自身优势和市场定位，发展特色养老服务：

　　

• 文化养老：与文化机构合作，为老年人提供文化教育、艺术培训等服务

• 旅居养老：利用区位优势，开展季节性旅居养老服务

• 田园养老：在郊区或农村地区，发展田园风光养老

• 智慧养老：引入智能化设备和系统，提升服务效率和安全性

　　

第三，强化健康管理服务。虽然不能提供医疗服务，但可以在专业机构指导下开展健康管理：

　　

• 建立健康档案，定期记录老年人的健康状况

• 开展健康监测，包括血压、血糖等常规检查

• 提供健康咨询，指导老年人合理饮食、运动

• 协助老年人就医，提供陪同就诊等服务

　　

3.2.2 转型为专业护理机构

　　

对于有条件的养老院，可以申请转型为护理院或其他专业护理机构：

　　

转型为护理院的条件和流程：

　　

1. 基本条件：

　　

◦ 符合当地护理院设置规划和布局要求

◦ 有与开展的护理服务相适应的护理人员、管理人员、医技人员等专业技术人员

◦ 有固定的服务场所，建筑面积不少于规定标准，每张床位建筑面积不少于规定平方米

◦ 有完善的管理制度，包括人员岗位职责、医疗护理质量管理制度、安全管理制度、财务管理制度等

　　

2. 审批流程：

　　

◦ 向县级以上卫生健康部门提出设置申请

◦ 取得《设置医疗机构批准书》

◦ 进行执业登记，领取《医疗机构执业许可证》

◦ 向民政部门办理养老机构备案

　　

3.2.4 探索新型养老业态

　　

养老院可以根据自身条件和市场需求，探索发展新型养老业态：

　　

第一，养老社区模式。建设集居住、生活、医疗、康复、娱乐等功能于一体的大型养老社区：

　　

• 提供多种户型选择，满足不同家庭的需求

• 配套完善的生活设施，包括餐厅、超市、健身房等

• 建立社区医疗中心，提供全方位健康服务

• 组织丰富的社区活动，营造和谐的居住氛围

　　

第二，居家养老服务中心。将养老院的服务延伸到社区和家庭：

　　

• 开展上门服务，包括助餐、助洁、助浴、助医等

• 建立日间照料中心，为社区老年人提供日间托管服务

• 提供康复辅助器具租赁服务

• 开展家庭照护者培训，提高家庭照护能力

　　

第三，智慧养老服务平台。利用互联网、物联网、人工智能等技术，打造智慧养老服务平台：

　　

• 开发智能监测系统，实时监测老年人健康状况

• 建立应急呼叫系统，确保老年人在紧急情况下能及时获得帮助

• 提供线上问诊、健康管理等服务

• 整合各类养老服务资源，实现服务的精准对接

　　

四、结论与建议

　　

4.1 研究结论

　　

通过对二级医院转型护理院背景下养老机构管理问题的深入研究，本文得出以下主要结论：

　　

第一，失能半失能人群应纳入护理院管理。根据国家政策导向和分级管理原则，失能半失能人群（2级及以上）应由具备医疗资质的护理院提供专业服务。

　　

这不仅符合医疗服务的专业性要求，也有利于实现医疗资源的优化配置。

　　

预计到2027年底，随着二级医院转型工作的推进，将有大量失能半失能老年人从养老院转移至护理院。

　　

第二，养老院"医养结合"必须合规。养老院在未取得《医疗机构执业许可证》的情况下，不得开展诊疗活动。

　　

违规开展医疗服务不仅面临经济处罚和行政处罚，情节严重的还将被追究刑事责任。

　　

第三，养老院转型发展路径多元化。面对失能半失能人群转移的趋势，养老院可以选择多种转型路径：继续专注自理老人服务并进行品质提升；申请转型为护理院或其他专业护理机构；发展嵌入式医养结合模式；探索养老社区、居家养老服务中心、智慧养老等新型业态；通过公建民营改革提升运营效率。

　　

第四，监管体系日趋完善。我国已建立起多部门协同、"双随机一公开"、信用监管、社会监督相结合的综合监管体系。对违规行为的处罚力度不断加大，从经济处罚到行政处罚，再到刑事责任追究，形成了完整的责任体系。

　　

4.2 政策建议

　　

基于研究发现，本文提出以下政策建议：

　　

第一，加快推进失能半失能人群评估和转移工作。各地应建立统一的老年人能力评估体系，按照《老年人能力评估规范》和《长期护理失能等级评估标准（试行）》的要求，对在住老年人进行全面评估。根据评估结果，制定分类安置方案，确保失能半失能老年人有序转移至护理院。同时，要做好转移过程中的服务衔接，避免出现服务空白。

　　

第二，明确养老院医养结合的服务边界。建议出台更加明确的政策文件，细化养老院可以提供的医疗相关服务清单，明确禁止的行为。同时，简化养老院内设医疗机构的审批流程，支持有条件的养老院通过合规方式开展医养结合服务。

　　

第三，加大对养老院转型的支持力度。建议从以下方面加大支持：

　　

• 资金支持：增加转型补贴，对成功转型的养老院给予奖励

• 人才支持：加强养老服务人才培养，特别是康复护理、心理慰藉等专业人才

• 技术支持：推广智能化设备和系统，提升服务效率

• 政策支持：在土地、税收、医保等方面给予优惠政策

　　

第四，建立健全养老服务标准体系。建议加快制定养老服务相关标准，包括：

　　

• 自理老人养老服务标准

• 轻度失能老人照护标准

• 不同类型养老机构的服务规范

• 医养结合服务质量评价标准

　　

第五，加强监管能力建设。建议：

　　

• 充实监管队伍，提高监管人员的专业水平

• 建立统一的监管信息平台，实现信息共享

• 加强部门协同，形成监管合力

• 创新监管方式，运用大数据、人工智能等技术提升监管效能

　　

第六，推动养老服务产业发展。建议：

　　

• 鼓励社会资本参与养老服务，形成多元化供给格局

• 支持养老服务企业规模化、连锁化发展

• 推动养老服务与医疗、康复、文旅、科技等产业融合

• 培育养老服务品牌，提升整体服务水平

　　

4.3 未来展望

　　

随着我国人口老龄化程度的不断加深和养老服务体系改革的持续推进，养老服务行业正迎来前所未有的发展机遇。二级医院转型护理院不仅是医疗资源优化配置的需要，也是构建多层次养老服务体系的重要举措。

　　

未来，我国养老服务体系将呈现以下发展趋势：

　　

第一，服务体系更加完善。形成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系。护理院、养老院、社区养老服务设施等不同类型机构功能定位清晰，相互衔接，共同满足老年人多样化的服务需求。

　　

第二，服务模式更加多元。从单一的生活照料向生活照料、医疗护理、康复保健、精神慰藉等综合服务转变。智慧养老、旅居养老、文化养老等新型服务模式不断涌现，满足不同层次老年人的需求。

　　

第三，服务质量持续提升。通过标准化建设、人才培养、技术创新等措施，养老服务质量将得到显著提升。特别是在医疗护理、康复训练、心理支持等方面，将提供更加专业、精准的服务。

　　

第四，监管机制更加健全。形成政府监管、行业自律、社会监督相结合的监管体系。通过智慧监管、信用监管等手段，实现对养老服务全过程、全方位的监管，确保服务质量和安全。

　　

总之，二级医院转型护理院是我国应对人口老龄化、完善养老服务体系的重要举措。在这一过程中，既要确保失能半失能人群得到专业照护，也要为养老院转型发展创造良好环境，更要通过完善的监管体系保障老年人的合法权益。只有这样，才能真正实现"老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐"的美好愿景。