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调研案例 | 一个“公办民营”的扯皮故事

来源:中国社科院公共政策中心  作者: 周彦  发布时间:2017-09-13   | |

“公办民营旨在借助社会资本的力量,优化公共服务的供给。但是,由于政府和公立机构之间往往权责划分并不清晰,尤其当“公办民营”项目涉及到原本自收自支的公立机构,就很容易引发争议,出现公说公有理,婆说婆有理的状况(例如,在引入社会资本时,各自占有多大话语权),增加无谓的行政成本,H市福利院既为一例。

 

机构运营现状

 

H市社会福利院成立于2001年,是一家自收自支的事业单位。目前,福利院开放床位数为60张,共有十二个工作人员在岗,包括5名管理人员,5名护理人员,2名后勤人员。一般而言,大部分社会福利院都是财政全额拨款的公益一类单位,而这家机构建立之初,则在某种程度上带有“试点”的色彩。福利院的工作人员告诉我们,当时民政局的领导去香港考察,发现当地的养老产业非常发达,就建议区里给福利院也加上“老人公寓”的牌子,定为自收自支的事业单位。

 

作为自收自支的事业单位,福利院主要依靠业务收入维持其运营。其收费标准在当地属于中游,目前机构勉强达到收支平衡。但近两年来压力越来越大,购买基本设备、修缮房屋,还需要额外申请福彩公益基金的资金支持。

 

院长告诉我们,因为得自己“挣工资”,福利院很重视老人的需求、尽可能提高服务的质量。例如,考虑到入住老人就医不便,早在2008年,院长就主动找到区中医院签订了合作协议。福利院向中医院每年支付2万元,中医院每周定期派医生到福利院坐诊,给老人免费测量血压、进行常规的体格检查和健康咨询服务,医生和护士也会把所需药品“送货上门”。

 

因此,尽管福利院硬件设施并不算好,房屋、设施老旧,但从入住率来看,这家机构的表现相当“抢眼”:2016年,全市养老机构的平均入住率仅为21.0%(其中公立养老机构的平均入住率为12.02%,民办养老机构则为34.13%),这家机构则达到了68%。

 

“公办民营”的设想

 

由于资金紧张,福利院只能维持现状,很难进一步发展。恰逢2014年,该市所在省份出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》,鼓励公办民营,区民政局就开始探索引入社会资本成为新的运营方。

 

从2015年起,民政局开始积极推动“公办民营”的项目,拟将福利院承包给S养老服务有限公司。按照拟定的合作协议,承包期为三十年,承包方享受民办非企业单位的一系列政策支持和针对新建养老机构的开办补助及运营补助;三年内承包方需完成三百万以上的投资,把床位增加到150床以上,并且保证三十个床位用于城市“三无”、农村“五保户”等困难群体,费用由政府买单;同时,福利院内原先入住的老人,可在两年内按照原有价格继续入住。承包方可继续聘用原有机构的工作人员,如果不聘用,则由政府另行安排工作,由承包方解决工资。承包期内,土地性质不变,不可抵押或出售;承包期满后,土地、地面建筑等资产归还政府,若重新发包,同等条件下原承包方优先。 

 

现实中的争议

 

但是,政府部门和福利院间模糊的权责划分(“事业单位法人”法律地位的模糊性),导致两者之间一直存在争议,项目推进不顺。

 

院长和原有的工作人员一直对“公办民营”心存疑虑。他们认为,尽管目前使用的房子和土地都属于公家,但一直是自收自支,也是独立法人,能够发展到今天是“自力更生”的结果,毕竟政府最初给的只有一间“闲置的破房子”——打个比方来说,政府交到他们手里的是一只鸡蛋,现在长成了一只母鸡,一朝交给社会资本,自己的权益都得不到保障:原有的身份待遇能不能保留很难说,管理养老院的自主权也丧失殆尽,很难接受。

 

民政部门则认为,福利院作为事业单位,始终是“公家的资产”,现在政府搞公建民营建设,既是响应国家号召,也是为了福利院更好地发展,院方当然应该全力配合。因此,在前期的协商过程中,一直由民政局和社会资本直接协商,院长曾经要求参与谈判,但最终并没有实现。

 

这些分歧导致项目推进迟缓,民政部门认为福利院“不配合”,福利院则认为民政部门“不尊重他们”。双方应该占据多大话语权、在推进公建民营项目时权责如何划分,目前并不清晰,也没有制度化的路径,很容易出现争议和纠纷。

 

对此,我们建议可以考虑参考国有企业改革经验,将这类自收自支的事业单位直接改制,再由原单位自行找寻社会力量合作,更加灵活,也可避免政府陷入不必要的麻烦。

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