对于公共性问题，有两种认识，一种是把公共性与整体性目标联系起来，认为整体性目标的实现就代表了公共利益的实现。另一种是把公共性视为分工合作的产物，认为公共性的含义是个体需求的更好满足。

我们说，需求的满足总是个体的，当无数个体的需求有可能得到更好的满足时，才意味着公共性的可能，相反，如只是满足了某个人或某些人的目标，则不能被认为是公共的。从供给的角度看，当一种行动满足了非特定的他人的需求时，这种行动具有公共性。这里之所以强调非特定的他人或匿名性，因为如一种行动只是促进了小圈子人的利益，那就不能被称为“公共的”。

 我们应该避免把整体性目标和公共性等同起来。任何整体性目标，如价格稳定、经济增长、教育水平的提高、技术的进步或某个产业的发展等等都不等于无数个体需求的更好满足。无数个体的目标无法整合为单一的整体性目标。为了实现这样的整体性目标，势必要强制性地把资源集中在某个领域，这导致资源的扭曲配置，牺牲其他个体的利益。为实现这一整体目标而牺牲其他个体的利益并不可取。

为实现整体目标而投入的资源也势必为少数人所占有和分配。这会扭曲人的行动，诱导个体通过分配性努力获得回报，这时个体的努力与他的价值创造无关，他们更关心的是多大程度上获得这种利益，而那个整体性目标是否实现则无人关心。在这种情况下，公共部门事实上沦为一些人的私人领地。这是因为只有当一种行动接受市场的反馈，受市场，也就是多大程度上满足他人的需求的制约时，这样的行动才有公共性可言。而在人为建立的公共部门中，他们的行动并不满足这一条件，就如封闭的学术圈中垃圾文章的生产一样。

为了实现某个公共目标，通过自上而下地出台政策或建立公共部门，这样的手段并不能实现目标，也就是无助于公共性的实现。为了实现整体目标而制定的人为规则，反而容易成为一些善于投机钻营的人获利的凭借。

我们可以认为每个个体都是理性的，但他们的理性是不足的，所以单个个体或组织无论多么强大都不具有公共性。但是，当个体的理性受自发产生的规则的引导，参与分工合作时，就出现了公共性。遵循这样的规则的组织，我们通常称之为“私有企业”，遵循这种规则的政府也是可以认为是私有的，但它们同时也是公共的。相比之下，为了实现特定目标而建立公共部门或出台干预政策无助于公共性，因为它意图在分工合作的体系之外来实现公共目标，这当然无法实现，而这样的行为也会损害分工合作，这是由于他们用人为的规则取代了有助于分工合作的规则。

在计划经济时代曾经设立很多公共部门来实现公共目标，如设立了粮食部、纺织部等等，但都没有解决人们的吃饭穿衣等公共问题。相反，在取消这些部门，放开市场之后，这些目标都实现了。可见，重要的是让市场，也就是分工合作的体系发挥作用，人为地建立公共部门无助于实现“公共目标”。

 人为建立的公共部门，如没有“市场”力量的相助，不要说公共性，连自身都无法维持。正是参与了市场的分工合作，才使得人为建立的公共部门看上去具有了公共性质。比如地方政府把国有土地用于满足市场需求，这时虽然土地在产权制度上是国有的，但由于参与了市场分工，从而使国有产权制度看上去具有公共的性质。对此，张五常得出“所有权不重要”的结论，但这种“不重要”是以“已经存在市场，公共部门的行动被市场牵引”为前提的（他没有看到这一前提）。这相当于市场对政府的驯服，有点类似孟德斯鸠说的“商业制衡政治野心”。所以，尽管人为建立的公共部门本身不具有公共的性质，但由于参与了分工，也使自己看上去好像有公共的性质一样。但这容易使人误认为这样的部门本身就具有公共性。

上文区分了“公共性”的两种认识，一种是自上而下的，认为公共性是通过建立公共部门和政府干预，实现整体目标的方式实现的；另一种是自下而上的，把公共性视为个体发挥创造性所产生的分工合作体系的结果。前一种认识无助于公共性，相反，它构成了对公共性的威胁。正确认识公共性，才能有效避免这种威胁。

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