公共政策关系到每个个体的利益。虽然不同的社会问题，会有不同的公共政策，但制定公共政策的一般原理应该是相同的。下面将比较公共政策的两种思路，谈一下公共政策的一般原理。

一种思路是上级制定目标，大众只需要接受上级的命令，这种从上至下的模式可以称为“命令的治理”。这种思路认为，一些聪明的人能够为社会提供一种解决方案，其他人只需要执行，它属于建构主义。

另一种思路是让社会自发产生解决方案，上级所要做的是发现和确认已经被证明为有效的方案。根据这种思路，公共政策不是通过理性建构的方式产生的，而是在一个演化过程中产生的，它的形成原理与普通法的形成机制形成一致，可以称为“法律的治理”。

笔者认为第二种思路才是可取的，下面说明理由。

在第一种思路中，政策制定者假设认为他能够比较不同方案的社会成本与社会收益，从而确定一种“最优的”方案，但这是不可能的。实际上，“社会成本”与“社会收益”是不成立的概念，因为成本与收益都是个体的、主观的，决策者不能替他人计算成本与收益，因此，没有“社会的成本”与“社会的收益”。还有，“最优”只是决策者认为的最优，不等于社会大众的最优，在社会中，每个个体的价值排序不同，当政府把自己认为的“最优”施加于他人时，就迫使他人改变价值排序，使他们不能追求自己认为的重要目标。所以，“最优”的思维只适用于个人，但不适合公共政策。另外，如政策的目的，是为了维护特定群体的利益，这更是不可取的，因为政府没有理由强制性地牺牲一些人的利益，去维护另外一些人的利益。这也相当于赋予一些人特权，而损害了他人的财产权。

第一种思路往往貌似有科学论证，如有专家的评估，但公共政策不是自然科学问题，它面对的是有目的的人。政府有自己的目的，专家也有不同的观点，政府很可能会把那些支持自己意见的专家挑选出来，服务于政府的目的，这样，那些专家就成为工具。

 相反，第二种思路承认人的理性的有限性，认为没有哪个聪明人能够为社会制定一种最优的解决方案。合适的解决方案是在无数个体的行动中生成的，而不是人为确定的。“好”的解决方案首先是被民间发现的，然后政府所做的是事后的认可。政府的作用，不是提供解决方案，而是为解决方案的生成创造条件，这个条件就是“让每个个体都是充分的行动空间”，只要个体的行动不违背普遍的一般性规则，他们的行动都受保护，特别是广开言路，允许对不同的方案进行充分的辩论，这是社会产生好的解决方案的前提条件。

 第二种思路除了承认人的理性有限外，还承认存在不确定性。过去成功的方案在未来未必适用。因此，要根据情势的变化，及时调整。不能把过去的成功经验固定下来，更不能把它神圣化，不容别人质疑与批评。

 “好”的方案，就如“好”的产品一样，是无数个体互动的结果。由于存在不确定性，我们不能假设我们事先就知道什么方案是最优的，但我们知道社会合作的一般性原理，只要这些原理得到遵循，那么“好”的方案就有可能自发地生成。如哈耶克所说，“我想如果政府能够自我限制在落实一般行为的法则，对演化的限制会最少。” 遵循演化的原理，才能产生“好”的解决方案，其前提是政府执行普遍的法则，为个体的行动提供法律保障，而不是构想方案。

 如事先就构想一种最优方案，然后把它施加于社会，那么这就制约了人的行动（因为他们都要服从于计划者的目的），使他们不能运用自己的知识和才能，导致有效的解决方案不能生成。所以，政府不应该成为解决方案的垄断者，而是要创造条件，使解决方案在竞争中产生。如政府垄断解决方案，他人只需要遵从，那么社会就停滞了，因为这意味着社会成员不能运用他们的才能。

 上面区分了“法律”与“解决方案”，不难发现前者是后者的前提条件，也就是说，在“法治”的前提下，产生针对具体问题的有效解决方案的才是可能的。事实上，如法律得以贯彻，在多数情况下，根本不需要政府去“解决问题”，因为大部分问题都已经被市场自己解决了。相反，如法治这个前提不具备，那么社会问题会不断产生，甚至产生社会解体的危险，这时政府将不得不采取强制手段来维持一种人为的秩序，而这并不是可欲的。